中国地方政府债务会陷入“明斯基时刻”吗？（2）

地方政府偿债能力

关于地方政府的偿债能力，市场普遍认为地方政府财政收入、地方政府性基金（主要是土地出让金）收入是其最直接、最主要的偿债资金来源。但除了上述部分外，还需要考虑国有企业经营收益、国有企业净资产、国有非经营性资产以及资源性资产等方面的状况，因为政府债务用于投资也形成了一定的资产，尽管其流动性弱，变现能力较差，但在最终还债时，它还是会增强政府的偿债能力。因此，地方债务的可偿债资产包括：1）地方政府财政收入，2）地方政府性基金收入，3）地方国有企业经营收益，4）地方国有企业净资产，5）国有非经营性资产，6）资源性资产六个方面。

1）地方政府财政收入：主要包括税收收入、非税收入和中央税收返还和转移支付，其中税收收入主要包括国内增值税、营业税、所得税等，非税收入主要包括行政事业性收费收入、专项收入、罚没收入等。根据我们此前的相关研究，2012年地方政府财政收入合计约为106439亿元。但考虑到财政收入很多是必要的公共支出，其需要做到收支平衡，因此实际上能用于偿还债务的额度不大，例如2012年地方政府财政支出约为106974亿元，支出规模略大于其收入。

2）地方政府性基金收入：是指地方政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，通过向社会征收基金、收费，以及出让土地、发行彩票等方式取得的收入，其中土地使用权出让收入是最主要的构成。2012年的地方政府性基金收入为35396亿元，其中土地使用权出让收入占到了26652亿元。

3）地方国有企业经营收益：是指地方政府持有股权的实体经济企业及金融机构的收益，2012年地方政府国有资产经营收益为525亿元。

4）地方国有企业净资产：是指地方政府持有的国有企业总资产减去其负债。尽管正常情况下偿债不会用到该部分资产，但也不排除在必要的时候通过出让地方政府持有的国有企业股权来进行偿还债务。根据国务院发展研究中心的数据，截至2010年底，国有企业总资产为64.02万亿元，国有资产总量为18.54万亿元，其中地方政府持有的国有企业净资产为99001亿元。经过过去两年的增长，该部分资产应超过10万亿元。

5）国有非经营性资产：是指行政事业单位所持有的资产，如政府行政大楼、教育机构、医疗机构等所持有的资产。我国的这部分资产规模较大，当然不到迫不得已之时，绝大部分国有非经营性资产不会用于偿还债务。但近年来通过借债兴建的一些超标、超规定的楼堂馆所、办事机构场所等应该按照相关规定出售，以用于偿债。近来已有人提出这类观点。国有非经营性资产的估计数据来自《中国会计年鉴》，据其统计这部分资产规模约为8万亿元左右。

6）资源性资产：这一部分资产主要是指根据国家法律规定属于国家所有的经济资源，如：国有土地、森林、矿产等。李杨等对中国资源性资产中的国土资源总价值进行了估算，认为这一部分价值大致约44.3万亿元，这是地方政府未来卖地可得到收入的最大值。

在厘清了地方政府各种可偿债资产价值后，我们将这六个方面相加，可得出地方政府的最大偿债能力，约76.5万亿元（表2）。从这个角度讲，地方政府的资产负债率约为25.4%，在理论上地方政府债务还没有达到资不抵债的风险临界点。

但是，资源性资产存在变现能力及流动性的难题，而国有非经营性资产的出卖也不单单是一种经济行为，如果扣除这两者，地方政府的资产负债率就会迅速上升至80%左右，当还债高峰来临时，将出现严重的流动性风险，甚至发生支付危机。

如果再进一步看“负债/收入”指标，可以算出2012年地方政府的总收入（包括财政收入、基金收入和国有企业经营收益）为142356亿元，因此其“负债/收入”指标高达136.4%。从这个角度来看，当短期地方政府债务大量到期，其债务偿还存在着很高的期限错配风险。

由于地方政府的债务大部分属于中短期负债，地方政府收入不足以偿还全部债务，而资产的处置和变卖又需要一定的时间周期。因此中央和地方政府应当高度重视这一问题，以避免出现债务偿还的流动性风险、资产错配风险、部分地区违约风险等叠加效应导致的地方政府债务支付危机。