我国政府执行力现状及其提升对策分析（2）

三、政府执行力弱化的原因分析

长期以来，政府一直存在着重计划、轻执行，重预算、轻决策的流弊，政府执行力低下，导致政府权大责小，公共责任缺失，也是造成政策无法落实、民心涣散的主要原因。政府是否具备高效、公正、责任、民主的执行力，关系到广大人民群众的根本利益和国家的繁荣、经济的发展与社会的稳定。一个执行力缺乏、执行不力的政府是无能的政府，由于其无法有效执行国家的公共政策和决策，使这些政策决策所确立的目标变成虚无缥缈的空中楼阁，无法得以有效实现，也就使得政府本身面临着存在的合法性危机。从这个意义上说，执行力之于政府具有十分重要的意义，政府执行力的高低关系到整个国家的兴衰成败、政权的巩固与发展，以及统治的合法性。概括说来，当前政府执行力弱化的原因主要在于以下几个方面：

1、行政管理体制不完善。由于我国正处在行政管理体制改革阶段，政府的机构设置的不健全和组织部门间的职能交叉，导致了政府职能范围上的模糊性，具体表现在处理事权划分上的相互交叉和重叠。尽管已经过机构改革，但行政机构的设置仍不尽合理，以致出现分工不清、职责不明现象。在这种情况下，有些行政机关趋于充当享受权力的角色，而努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色;行政执法人员在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任。政府部门设置多、部门之间的职能交叉以及政府职能转变迟缓等，为政府执行力的构建带来了困难。政府行政执行的推进很大程度依赖于政府职能自身的实施，但在我国由于历史原因，政府每个部门应该有什么样的职能，未必都很清晰。部门设置越细，部门之间的职能交叉的概率越高，政府执行和贯彻的时间就越长，难度就越大;一项行政事务的处理程序越复杂，涉及的部门越多，其实现起来也越难。可见，政府职能交叉重叠、模糊不清，对于我们构建政府的执行力有许多负面影响。

2、政府部门利益驱使。谈到部门利益对政府行政执行的影响，研究公共政策的学者杨鹏先生曾有一个形象的比喻。他说：“我们现在的一些地方政府，看起来是一个政府，实际里面是一个一个的‘土豆’。每个‘土豆’都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。”杨鹏的“土豆论”换成中共中央党校研究室副主任周天勇教授的话来说，就是中国几乎没有不收费的部门，据中央党校研究室估算，目前全国各级政府部门每年收费总收入高达8000亿元，其中有统计的预算外收费收入每年达5000亿元，统计外的收费收入最保守估计也有3000亿元⑤。可以讲，这些收费是形成部门利益的重要因素。部门利益的温床造就了各地政府形形色色的“地方保护主义”的形成，对政府行政政策实施所造成的阻力，已经成为近年来我国政府行政执行中最为严重的问题。由政府部门利益衍生出的地方保护主义严重地破坏了公共政策的执行，也会使民众对政府失去基本的信任，失却信任也就失去合法性，其结果会造成社会严重对立，走向陷入冲突泥坑而欲拔不能之境地。

3、决策方案质量不高。任何执行活动都是在决策的基础上展开的，由于决策在施政过程中居于核心的地位，直接影响政府管理的水平和效率，以及政策的执行，所以质量不高的决策方案由于缺乏可行性就很难被最终落实。决策方案质量不高对政府行政执行力的影响主要表现在：决策缺乏连续性。决策是一个过程，这个过程中，必须按一定程序并进行一系列的研究，但在决策的实现中，由于政府机构设置不稳定，原来政府机构所作出的决策本应一以贯之地实施，但却因机构的撤并而终止，或打了折扣，导致无法执行;决策的随意性。从理论上说政府所作出的决策应该有固定的价值标准，这个标准就是以“三个代表”和科学发展观为最高标准，为了达此目的，政府决策必须是科学的、民主的，但是在实际操作中，一些决策却包含了一己私利，如为了体现政绩，投上级之所好，为今后升迁作铺垫等等，这必然造成随意决策;决策缺乏可行性。政府在指定决策的过程中优柔寡断，瞻前顾后，导致制定出的公共决策缺乏时效性，错过贯彻和实施决策的时机，从而最终使一个比较好的决策丧失了存在的意义。

4、执行过程的监控机制不健全。监控机制不健全，行政机关自我修正机制不完善是导致我国政府部门执行力低下的重要原因。这主要是由于从现行法律制度上来看，对行政执行的监控机制很多，有权力机关的监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，而这些监控机制过多注重的是事后监督，对行政机关行政执行的监控只能是采取“亡羊补牢”、“救火式”，对执行过程中出现的问题无法及时得到有效的反馈，导致我国政府部门行政执行出现“重布置、轻落实”的怪圈。究其原因主要有：一是行政监督不到位。当前行政监控体制中存在着上级监督信息不灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱的问题。二是司法监督受干扰。行政案件受理难、审判难、执行难的现象仍然存在，非法干预时有发生。三是社会监督乏力。目前，虽然社会监督对执法工作发挥了一定作用，但由于渠道不畅、执法部门主观接受监督的意愿不强等原因，影响了社会监督的积极性和实际效果。

5、公务员执行素质偏低。公务员是政府公共行为的实施者，但由于多种原因，公务员素质不高的问题依然存在。国家公务员作风不实，公仆意识不强，“官本位”意识、权力本位意识较浓的现象普遍存在，难以适应现代政府职能要求的规则意识、法治意识、服务意识、廉洁自律意识，给政策的最终贯彻和执行带来人为的阻力。造成这种局面原因主要是：一方面，部分行政机关执法具有一定的趋利性，对自身有利的就管，而对自身无利的就不管，导致行政执法出现无人管地带。另一方面，部分行政执法人员素质不高，责任心不强。另外，少数领导者工作作风不实，对具体问题缺乏通盘考虑，一旦作出错误的决定，就很难改变或及时进行纠正，其结果是导致了行政执法人员无所适从，客观上往往表现为拖延履行职责或无所作为。最后，公务员单一的专业教育较多，而现代行政管理，特别是市场经济所需的财经、金融、法律知识较少，特别是应用现代信息技术能力不强造成的专业技能匮乏，也对政府政策的最终执行带来一定的困难。

综上所述，导致我国政府部门行政执行力低下的原因多种多样，有观念、体制、政策、作风、素质等多方面的原因，既有主观方面的又有客观方面的原因。提高我国政府执行力将是一项长期而艰巨的系统工程，必须对症下药，多管齐下。如果不从根本上加以解决，就会愈演愈烈，纵容敷衍了事、互相推诿、不负责任的官僚主义，助长徇私枉法、以权谋私、权钱交易的行政腐败现象。

四、提升政府执行力的对策分析

客观现实一再昭示：政府执行力是一个国家核心竞争力的综合体观，是在现代化进程中评价政府优劣的重要尺度。正如有的学者所说，国家之间政治上最重要的区别，不在于政府的形式，而在于政府的水平⑥。政府执行力不是一个单纯的理论问题，更重要的是一个需要见之于行动的实践问题。随着国际国内形势的深刻变革，形成与时代精神相适应的政府执行力，并使之不断强化提升已成为各级政府面临的重大课题和迫切任务。我们应该从政府执行力生成的机理中，尤其应从现实的需要中，努力探寻强化提升政府执行力的有效途径。

1、变革和创新政府管理理念。思想观念是行动的先导。政府要充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，成为一个有能力有成效并为广大群众认可拥护的政府，必须进一步变革和创新政府管理理念。一是强化政府服务的理念，摒弃单纯管制的观念。政府是人民的政府，政府的一切工作，归根到底是为人的全面发展服务的，人民赋予政府的权力不能异化，必须用来全心全意为市场、企业和人民服务。“行政就是服务”、“服务就是发展资源”、“服务才能体现和提升执行力”等先进的现代理念应成为政府的主导理念;二是强化责任政府的理念，破除随意裁量的陈旧观念。责任意识与服务意识是相辅相成、相得益彰的，政府服务的过程，也就是政府履行职责的过程。服务意识缺失，难以真正尽职尽责;责任意识缺乏，政府服务也难以实现。确立和强化责任意识，确保权责相称，防止和纠正权大责小或责大权小的现象，才能使政府真正做到权为民所用，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益;三是要强化政府效能的理念，改变忽视效能的陈旧观念。效能是政府管理的生命和根本价值所在。政府执行力的提升，要体现在政府运转速度快、办事效率高、行政成本低、社会效益好等方面。否则，就会流于形式，陷于空喊。因此，必须强化效能意识，把成本管理、效率管理纳入政府管理之中。

2、合理界定政府职能的边界。在政府职能缺位、越位、错位的情况下，很难形成真正意义上的政府执行力。因此，强化提升政府执行力，必须与政府职能科学定位和切实转变相结合。在现代社会中，政府无疑应该成为社会管理的主角，但社会的善治还需要若干配角。所以，必须充分发挥其他管理主体的作用，明确各自的职责分工，市场可以有效运作的事务，政府不包揽;企业能够自主经营的事务，政府不插手;社会可以办理的事务，政府不干预。只有这样，政府才有可能集中力量全面履行经济管理、市场调节、社会管理和公共服务职能，成为行为规范、廉洁高效、执行有力的社会管理主体。

所以，提高政府执行力，必须科学界定和规范各级政府和政府各部门职能，形成有效的政府协调机制。我国是一个人口众多、地域广阔、地区差异大的国家，需要发挥中央和地方两个积极性。着眼于提高执行力，中央应在强调大政方针一致性的同时，区别不同情况，实行分类指导。各地区、各部门则要在贯彻中央方针政策的过程中，从本地区、本部门实际出发，创造性地开展工作。在形成统一的决议之前，可以各抒己见，充分反映和表达各自的利益诉求。但决议一经形成，就不能以任何借口阻滞政策的贯彻落实。强调政令统一，并非要求盲从，更不意味着扼杀地方和部门的创造性和主动性。

3、培育政府执行主体的执行力素质。执行主体的执行力素质主要是指那些对执行有直接影响的素质，包括执行主体的思想素质和职业技能。首先是要培育政府执行人员的思想素质，必须培养执行者的敬业精神，使他们热爱本职工作，有着高度的责任心、纪律性以及执行工作的主动性、积极性和创造性，同时执行者还必须具备一定的自制力、必须诚实可靠。思想素质不好的执行主体甚至还会故意消极怠工、反抗执行或抵触执行，严重影响政府的执行力。其次要着力提高执行人员的职业技能，要把政府组织建成学习型的组织，要强调不断学习，使政府执行人员与时俱进地掌握新的执行技术、手段和艺术，提高执行能力。政府执行者必须具有执行工作中所需具备的一切管理思想、技术、方法甚至管理艺术等。如所应具备的服务行政思想，以及执行过程中所需要的信息技术、预测技术、应变技术及执行经常需要运用的经济手段和法律手段等等⑦。

培育政府执行主体的执行力还必须把好公务员的“入口”关，特别是考试考核关，确保更多的有执行力素质的高层次人才进入公务员队伍;另外要对政府执行人员进行能力培训工作，包括各种形式的培训、交流、自学等，规范初任培训，提高他们的执行力素养;　同时要加强实践的锻炼，让他们的执行力在实践工作得到锻炼和提高，丰富他们的实践经验和实际执行工作能力;最后要坚决运用辞职、辞退等手段，使一些实在无法适应政府执行工作、执行力低下的人员以各种形式离开政府部门。

4、构建协调高效的政府执行机制。建立和完善政府执行机制，是提高政府执行力的重要载体。目前，不少行政机关之所以存在行政不作为、乱作为现象，一个重要原因就在于职责不清。必须建立和完善政府执行机制，形成行为规范、有章可循的“以制度管事管人”的执行制度和责任明确、协调高效的政府执行机制。

首先要优化政府组织架构。一个优化的政府组织结构才是执行力强的组织。合理高效的政府组织结构，可以产生最小程度的执行摩擦和最大限度的综合执行力;其次要制定主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。建立岗位责任制的目的在于明确决策执行中领导、部门、行政人员等各自的责任，让执行者负责地并正确地做事，明确这一步做什么，下一步做什么，从而提升工作效率，真正做到任务到人，责任到岗到人;再次要深化行政审批制度改革。结合《行政许可法》的实施，依法进一步削减审批事项，减少审批环节，下放审批权限，缩短审批时限。对保留的审批事项，按照“公开、公平、高效、规范”的原则，在程序、环节、时限上进一步优化审批，真正做到审批程序严密、审批环节减少、审批时限缩短;最后要构建规范有效的政府执行流程设计及运作。设计规范合理的执行流程，既有利于消除执行过程中的多余步骤，减少资源及时间浪费，又可规范执行行为，避免执行失范和执行偏差，提高政府执行力。应该根据不同的类别，规定不同的执行流程，同时注重在操作时允许有一定的灵活性和主动性。

5、强化责任追究，建立科学的考核机制和执行监控机制。由于种种原因，政府执行过程中经常会出现执行偏差、走样和中断甚至消极抵制执行现象。采用科学的方法，对行政机关及其工作人员的执行力、执行结果以及综合素质进行全面监测、考核、分析和评价，不断改善执行手段，提高执行效率。执行监控就是要通过对政府的执行过程进行科学监控，及时发现和纠正执行过程中出现的各种各样的执行偏差，保证政府政策决策目标的全面落实，并促进执行效率和执行力的提高。

首先要建立健全政府绩效评估制度。用科学的方法，制定政府政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效的全面考核标准，对政府部门及其人员的执行力、执行结果进行全面监测、考核分析和评价，为政府及其人员提供及时的执行情况反馈，不断改善政府部门及其人员的执行手段，提高政府部门及其人员的主动性、创造性和执行效率;其次要加强执行监督。建立和完善投诉举报制度。进一步完善机关效能投诉中心工作规则及相关制度，明确效能投诉受理范围，规范效能投诉工作程序，认真受理群众的投诉。建立健全民主评议制度。通过座谈会、问卷调查等形式邀请公众参加评议政府机关，拓展社会公众参与评议政府的途径，增强评议的科学性和可信度。加强行政监督。加强行政系统内部监督，严格执行规范性文件备案制度，完善行政复议工作制度;最后要完善责任追究制度。建立行政首长问责制度。全面落实行政首长负责制，对于政府部门存在的执行上级机关决策和部署不力、违反规定进行决策、不认真履行行政管理职责和内部管理职责等问题，对部门行政首长予以问责。完善行政过错责任追究制度。实行严格的行政过错责任追究制，对于不履行法定职责、行政不作为、乱作为的，要严肃追究当事人和主管领导的相应责任，形成责任体系的闭环效应。明确行政过错追究的责任层次，准确界定批准、审核、承办等行政管理各环节相关人员(包括部门负责人、内设机构负责人和普通公务员)所应承担的具体过错责任，确保责任落实到每一层次、每一职级、每一岗位。