中国公共外交之理论与实践刍议

【内容提要】 公共外交在中国越来越成为一门显“学”，但其繁荣的背后却隐藏着误解与幻想。作为一种外交活动的公共外交是现代大众政治发展在对外关系上的表现。公共外交的发展正在从强调“公众”走向强调“公共”的新公共外交阶段。作为公共外交理论硬核的国家形象是一个复杂的概念，实践中的国家形象与国家利益并不具有必然的一致性，中国的公共外交应当坚持国家利益高于国家形象的取向。成功、主动的公共外交是工具理性与价值理性的有机统一，中国的公共外交过于偏重文化途径，但造成当前中国公共外交被动的原因主要还是战略性和价值观层面的。随着中国的社会性成长，新公共外交在中国越来越具有现实性，如何既充分发挥各种非国家行为体参与公共外交的热情，又能保持公共外交的公共本性，将是中国公共外交研究的重要方向。

【关 键 词】公共外交/中国外交/国家形象/国家利益/新公共外交

　　引言

2003年以来，伴随着中国崛起步伐的加快和对国际社会更深层次的融入，公共外交在中国迅速走红并掀起了一浪又一浪的高潮。在外交实践中，中国公共外交项目一个紧接一个，形式多样，异彩纷呈，既有轰动一时的北京奥运会、上海世博会、广州亚运会和一系列与有关国家互办的文化年、国家年活动，也有细水长流的孔子学院、媒体外交、艺术巡演、国家形象广告等等。在理论研究方面，有关公共外交的著述如雨后春笋、层出不穷，成为外交学乃至国际关系研究新的学科增长点。在制度建设上，2004年外交部设立专职负责公共外交工作的机构，2009年升格为公共外交办公室，随着人员编制的扩大和公共外交咨询委员会的成立，其工作机制不断完善。

公共外交的发展无疑有助于让世界了解一个更加真实的中国，有助于与政府之外的公民社会形成良性互动，也有助于推进“外交学的中国化”和中国特色国际关系理论的探索与发展。但笔者认为，当前中国学界和公众对于公共外交的讨论和认识仍然存在较大的局限性，显示出较大的盲目性和乐观性：实践上，倾向于以大投资、频繁上大项目的粗放扩张方式扩大覆盖面、追求轰动效应；理论上，即便如南加州大学公共外交研究中心主任菲利普·赛博主张的“新闻传播与国际关系是公共外交研究的两种路径”①，在经历了一阵喧闹之后，讨论的焦点也越来越局限在了国家形象及其传播上，公共外交俨然成了传播学、新闻学的专属领地；制度建设上，尽管外交部内部门设置的变化表明对公共外交的理解开始走出单纯对传统“外宣”时代替换的线性思维，但仍然没有真正领会并把公共外交置于外交工作全局的核心范围之中。正如爱德华·卡尔所言：“在学科初始阶段，愿望主导了人们的思想，主观推论重于实际观察，一门学科只有不把自己视为万能灵药，并把对‘是什么’的分析与‘应该是什么’的理想区别开来，才有资格成为名副其实的学科。”②

对中国公共外交的认识和发展既不能是简单的否定，也必须破除乌托邦式的幻想和简单的线性思维，回到国际关系学特别是外交学的本质轨道上来，从当代中国的国际、国内战略现实出发进行必要的反思，才能充分发挥公共外交所内含的战略效用与价值本真。本文仅围绕笔者自认为重要的中国公共外交理论与实践中的定义之辨、内核之争、功效之说和发展前景与方向四个方面，从国际政治和外交的视野提供批判性的一家之说与补充，以期助力于公共外交在中国的学理和实践成长。需要说明的是全文使用的“外交”概念，包括“公共外交”中的“外交”一词，除特别指明，皆取包含对外政策及其决策、制定、执行的广义之外交概念。

　一、中国公共外交理解的“公众”争议与“公共”缺失

安德鲁·海伍德曾指出，概念对于政治学人具有特殊的重要性，可以毫不夸张地说，政治争论就是关于“术语”真正含义以及如何正确理解和使用政治术语的争论。③乔治·华盛顿大学公共外交研究所主任布鲁斯·格里高利也认为，利益、价值、认同、记忆和地缘战略背景塑造了我们对于公共外交的理解，并指出概念共识的缺乏已是制约公共外交成为一个新兴学术领域的两大短板之一。④对于中国而言，“公共外交”作为一个概念名词是“舶来品”，在我们引进这一时尚概念的同时，连同国外对于其理解的差异性也一并带入，加上我们出于为传统外宣正名的渴望，有关公共外交真正含义的争论甚至有过之而无不及。

(一)定义之争与翻译之惑

关于公共外交的定义尽管千差万别，但埃德蒙·古里恩(Edmund Gullion)在1965年给出的第一个解释却是理解公共外交的起点和经典概括——“公共外交指的是公众态度对外交政策的形成和执行所造成的影响。它涵盖了超越传统外交的国际关系领域，包括‘一国政府在其他国家境内培植舆论；一国私人与利益集团与他国私人利益集团的互动；有关外交事务及其影响的报道；职业外交官和驻外记者之间的联络和跨文化沟通的过程’”。⑤这一定义看上去略显粗糙，但时至今日仍然是恰当的表述。之后的各种定义无非是根据时代发展出现的具体情势，或是各国、各研究者自身的经历与需要，对其进行的更新和剪裁。而今诸如指责该定义忽视了非政府行为体、没有区分精英与大众、未考虑到新媒体技术发展的新现实等等的批评并不足以自立，⑥古里恩的定义并未排除它们，相反正是如此模糊处理才使之具有伸缩性，得以概括时至今日公共外交的发展史。

针对国内学界各执一词的定义之争，曲星提出“公共外交的经典含义就是一国政府为争取他国民心而采取的公关行动”⑦，这一论断虽高度凝练，却在一定程度上模糊了其利益本性，更致命的在于将其错误地置于公共关系学的境地。⑧笔者以为，简言之，公共外交的经典含义就是一国政府通过塑造形象争取民心实现国家利益的外交行为。定义虽显粗略，却有几点需做交代：首先，主体上对政府的强调并不排斥非国家行为体的参与，相反，新公共外交中政府将大量工作“外包”给非国家组织，但作为外交行为的公共外交必然是政府授意的，公共外交是政府企图管控跨国交往时代对外关系的行为，而并非全部的对外交往，以此推之，公共外交形成的国家形象也并不是国家形象的全部，至少存在政府管控之外的民间交往形成的国家形象的剩余部分；其次，强调公共外交的作用机理是“以塑造形象争取民心”为中介手段，之所以不在“民心”之前加上“他国”的限定，主要是考虑到现代公共外交发展越来越模糊的内外边界，一方面只有先赢得国内民心才能争取使之积极投身于对外公共外交行为，另一方面现代国家往往还需要在国内反击他国争取本国民心的“对抗性”公共外交行为；最后，作为一种政府外交行为的公共外交，其目的在于实现国家利益，也可谓之公共利益，而不是单纯的形象或者是其他私人利益。

使国内有关公共外交的争论复杂化的另一个原因，则来自于对英文“public”一词的理解和翻译问题。如王义桅指出，中国学者仍然在“公共”(public)与“大众/民间”(mass/civil)之间感到困惑，因为英文的“public”在中文里既可被译成“非私人的”(nonprivate)，也可以被译成“非歧视的”(nondiscriminatory)。⑨对应而言，就是公共外交与公众外交的区分。早期的外交学著作实际上是在相同的意义上混用，直到2008年外交部将2004年成立的公众外交处更名为公共外交处后，有关的争论才似乎尘埃落定。但其实问题并没有真正解决，一方面，如庞中英等仍然认为“公众外交”的译法更准确，接受“公共外交”的提法仅仅是出于从俗的考虑，⑩但更重要的问题在于并未触及“public”一词或者说有关公共外交正确理解的锁钥所在，当然其中的关窍也并非如一些学者简单理解的所谓对内与对外的区分。(11)在有关公共外交的英文著作里，“public”一词经常还以复数(publics)的形式出现，它既是集体的也是个体的，在西方“公众”不是所有人而是特指组织起来的利益群体，个人只有成为利益集团和群体的一员才能成为公众。(12)很大程度上这一“公共”概念指代的恰恰是其对立面“私有的”和“私人的”。公众和公共是理解公共外交不可偏废的两个方面，国内政学两界尽管已经确立了“公共外交”译法的权威地位，却忽视了“公共”一词的真正含义。以上这些理解只有落实到对公共外交产生基础和发展阶段的认识才能更加清晰。

(二)从强调“公众”到注重“公共”：理解基础与发展阶段

公共外交，这一术语的相对年轻掩盖了其组成部分的古老历史，其中的绝大部分甚至与国家方略一样古老。(13)虽然公共外交在当代中国的兴起是学习借鉴西方的结果，但却并不代表中国在21世纪之前没有公共外交，相反，民国外交就有过一些不自觉的公共外交成分，新中国外交则自一开始就由于东西方对峙的冷战大背景对传统外交的制约，而较为熟练地运筹起了“民间外交”、“人民外交”。而所谓的“民间外交”、“人民外交”，在精神实质上就是现今指称的“公共外交”。不少研究者似乎并不愿意承认这一点，反而硬是要在相关概念间做出一些细枝末节的看似精巧的区分，只能说这既反映了“对中国自己的政策话语缺乏透彻的理解，甚至用西方的理论话语来生搬硬套地诠释关联的概念或检讨中国的政策话语”(14)的现实，更反映了对公共外交兴起及其发展实质理解的偏差与浅陋。

常言“外交是内政的延伸”，在理解公共外交的本质及其发展史时也需要这样的警醒。传统外交诞生于15世纪的意大利城邦国家体系，奠基于1648年的威斯特伐利亚和会及其和约，然而在历史的演进中彼时的国内政治基础却早已进入了历史的博物馆。如时殷弘指出，国家对外政策的性质和内容、为贯彻这些政策动员和运用国家支援的方式、可用于对外行动的资源规模，都在很大程度上取决于国家与国内社会的基本关系，或者说取决于参与国际政治(包括对外政策在广义上甚至狭义上的形成)的社会成员范围，还有参与的程度和方式，这些因素在塑造国际政治的总体面貌方面意义巨大。(15)现代大众政治的兴起，使国家与国内社会的基本政治关系从君主王朝政治时代不可逆地进入了大众民主时代，整个欧洲外交在19世纪后半叶就开始历经蜕变，结束一次大战的苏俄《和平法令》和威尔逊“十四点原则”掀起对旧外交的摒弃，不过是这一长期累积的变化从量变走向质变的转折点。而经典的欧洲外交的黄金时代，在中国外交从“夷务”、“洋务”走向“外务”的近代化过程中就已经被淘汰，中国外交几乎是与现代大众政治外交一同起步。

公共外交作为现代大众政治在对外关系上的反映和发展，本身也经历了两个大的基本阶段，概括地讲就是从强调“公众”到强调“公共”的转型。现代大众政治本身民主化程度的渐进性和现代通讯交通技术发展程度的制约，这两个因素的结合是理解公共外交在特定国度和世界范围发育发展程度的关键。公共外交是在外交的双层博弈环境形成的历史进程中，政府试图保持自身外交自主性地位的应对行为。早期的公共外交最先呈现的是舆论对外交的影响和作为政府回应主要内容之一的对外宣传的争相兴起。英国著名外交研究学者杰夫·贝里奇因此把公共外交理解为“不同于公开外交和议会外交的，20世纪末由外交官进行的对外宣传行为”。(16)

然而，贝里奇显然忽视了公共外交的历史性背景与世界范围内大众政治发展的共进性。随着各国国内民主大众化程度提升带来的国际政治生活的急剧大众化，公共外交的政策工具从单纯的媒体宣传、外交官直接宣传，扩展到了包含文化、教育、体育交流，发展援助、人道主义援助和互联网等的综合工具体系；而通讯交通技术发展带来的跨国流动的频繁，则使得大众不仅在舆论上对外交施加影响，而且更加直接地以个体的跨国行为作为一个更加自主的变量介入到外交中来，这一新阶段的公共外交关注的是“与公众的接触而不仅仅是告知”(17)。新公共外交以政府退居幕后、鼓励非政府行为体介入、对内对外界限的模糊和互联网平台的广泛应用等为主要特点，这一公共外交领域的民主化、扁平化导致了这一传统公共领域的结构转型，如何管控介入其中的私人及其团体在参与过程中因私利可能造成的对公共外交“公共性”本质的扭曲，成为这一阶段公共外交运作的新难题。由此观之，随着中国公共外交的发展和各国对“新公共外交”的吁求，当初“公共外交”的定名在中文语境中反而具有一种歪打正着的先见之明。