聚集还是稳定？——对近年农村土地制度创新的历史反思（2）

二、土地聚集带来的问题

但需要指出的是，这些做法不可能只有正面的良性效应，问题也明显存在，而且显然大于成效，特别是对农民来说。本文谨从以下两方面进行归纳分析。

(一)信息不对称下的三方博弈

1.信息不对称

从信息不对称的角度看，博弈中的政府、工商企业和农民分别拥有自己不同的信息优势和劣势。政府拥有的较多资源，保障它可以比弱小的农民拥有更多的信息。工商企业则一直有相对于农民更多的信息优势，还有善于理解政府意图的传统优势。而农民对于出让自己土地，尤其是宅基地的应得收益以及出让后的不良后果，肯定估计不足。这不仅表现为他们对当前情况的判断存在信息不足问题，更表现为对将来缺乏足够科学、合理的考虑。不少人选择出让和流转，是出于对政府宣传、甚至行政命令的无奈，出于对其他人行为的盲目模仿，出于对眼前利益诱惑的贪求……谁也不能保证他们看清了未来的经济发展格局，看准了未来的政策走向，充分估计了未来可能存在的不确定性。

在历史上，农民的盲从、从众、短视行为已经得到了多次反复的验证。最明显的是，在1956年完成高级农业合作化后，在所有的原属自有生产资料都被公有化，看到高级社并没有带来显著的增收效果后，中国大多数农民并没有选择退社(浙江永嘉等个别地方除外)，更没有采取传统的暴动行为以示抗争；在1959-1961年的农业危机后，即使出现了大量饿死人的现象，农民们还是选择留在“三级所有、队为基础”的集体中，没有选择退出去单干。这些有悖于“理性农民”的行为选择，都源于信息不对称、尤其是未来信息不对称的制约[3]68-108。基于此，对当前农业用地和宅基地聚集这个不仅涉及成本收益，更涉及政府、工商企业、多种法律政策等复杂因素，尤其涉及难以预期的未来，信息不对称势必依然阻碍农民做出正确的、科学合理的判断和选择。也就很难说，他们的利益、尤其是长远利益，能够得到有效的保障。

2.三方博弈

在信息不对称的前提下，这一轮土地聚集现象意味着又一场三方博弈，但这一三方博弈，实质上还是一个政府主导的博弈。

说它是三方博弈，是因为博弈牵扯到了政府、工商企业甚至金融机构和农民。初始行动方也许是政府，也许是工商企业和金融机构。如果是后者率先行动，博弈达到均衡解的唯一条件是政府和它们都能够从土地制度变革中得到好处，并且好处高出成本，符合边际收益等于边际成本的定律，否则，政府不会选择合作博弈。如果是政府主动，由于农村的现状和农民的弱势地位(主要指农民组织化程度低、农民实力弱小、工商企业和金融机构进入农业已经成为一种惯性)决定了政府主导的农业规模化经营和城镇化或者就地城镇化，政府会优先选择工商企业和金融机构来参与，那样它们也就势必成为利益分割者。工商企业和金融机构率先行动要付出说服政府的成本，不率先行动却可以免费地成为利益分享者。所以，工商企业和金融机构会理性地选择成为搭便车者。这样，政府就成了土地聚集制度创新的唯一埋单者。

由于是政府而不是工商企业和金融机构要支付制定法律政策的成本、说服农民的成本，工商企业和金融机构只是一个搭便车者，选择行动与不行动、合作与不合作的决定权，都在政府。现实中，也是政府面临着财政压力和城镇化扩张带来的土地压力，甚至还有农产品供应的压力，政府主动的概率大大增加。政府是土地聚集相关制度创新的主导者、决定者。

第三方农民受制于现行政策、法律以及自身的弱势地位，不容易成为主动行动者。“成都模式”尝试进行政策和法律方面的突破，但是农民是否真正自愿、得到的利益尤其是未来的利益是否合理都存在问题。因此，在现行制度下，农民的作用在于，如果他们也选择合作，就也会成为博弈中的利益分割者(虽然得到的很可能不合理)。但形成这种博弈格局的困难在于，农民要在当前做出边际成本等于边际收益的理性选择会受制于信息不对称；未来的情况更复杂，信息不对称的影响更显著，农民的选择更难以达到理性。因此，农民与政府之间很难达成合作的均衡解；要在多次重复博弈中，达成这样的均衡解就更难了。而且，一次博弈之后，农民退出后能否原封不动地收回自己的土地？在目前的土地管理制度下，确权、登记、边界确定等工作尚不完全到位的情况下，这都是难题。就是说，不是多次博弈能否达成的问题，一次博弈后的遗留问题都很难解。农民的利益就很容易被伤害。农民是被动的、易受损的参与者。

以上分析表明，政府是三方博弈的主导者，工商企业和金融机构是搭便车者，农民是被动的、易受损的参与者。政府与农民的博弈，是三方博弈的实质；政府说服农民、让农民满意是其中的关键。一个“国家悖论”的图景清晰可见。[4]

而无论是国家悖论，还是政府与农民的博弈，都存在增长或者衰退、惠农或者伤农两种可能结果。是否推行制度变革，政府要为之支付的成本，就成了关键性的决定因素。

(二)实施新制度的高成本

必须看到的是，实施土地聚集的新制度，面临着很高的成本。

因为工商企业和金融机构的成本，主要表现为给予农民合意的利益(包括未来利益)而丧失的利益。这在法律约束缺失的条件下，在他们已经拥有强势市场地位的现实中，他们要付出的成本不会太大，而且还可以较为容易地自觉进行弥补。因此，工商企业和金融机构的成本，不作为本文分析的重点。

与前面对博弈的分析相一致，本文认为实施新制度的成本主要来自政府和农民两个方面。农民的成本，有的与政府的成本密切相关，有的就是给政府带来的问题，因此，农民的成本分析可以从另一个角度对政府的成本加以验证。

1.政府的成本

政府的成本可以分为创新制度的成本、放弃旧制度的成本以及说服、安抚农民的成本。

创新制度的成本一般指的是设计制度和实施制度的成本[4]。这里仅仅指设计制度的成本。新制度的设计成本高，就在于：

第一，它要把传统的家庭小规模经营转变为规模经营，就要接受规模经营带来的高监督成本、信息成本、产权和分配制度低激励等；就要考虑到规模经营带来的农村劳动力减少问题，多出的劳动力向何处去的问题紧跟而来。与此相关的是，在城市就业的农民工如果因为失业回村就业，农村劳动力就业压力就会日趋严重。在中国工业化水平制约下，尤其是在第三产业就业能力有限的条件下，城市和工业吸纳劳动力的能力有限，即便是达到80%的城镇化水平，农村人口还会有数亿之巨，这将对农村劳动力就业长期构成高压。在这种情况下，采用规模经营，从长期看不是一个明智之举。制度设计的成本只会偏高。

第二，它还要形成农村宅基地使用权流转的一种常态。在前述的博弈格局下，工商企业和金融机构会利用自己的强势地位、与政府的合作博弈关系，以及在资源和信息拥有方面的优势，想方设法延长使用期限，为自己赢得利益；而选择集中居住或者城市生活就意味着失去原来的生活和事业的种种好处，要为新生活和事业付出一部分“学费”，且不能保证过得比原来更好；还有一个问题，就是农民一旦选择进城、进入工业园区或就近集中居住，他们就再也回不去了，回不去又生存不下去怎么办？因此，新制度设计的挑战严峻，成本不会很低。

第三，最严峻的难题也许就在法律设计上。现行的相关法律，虽然存在一些不足，但它已经与其他法律体系融合在一起，又得到了实践的反复检验。这些优势是新的法律不具备的。而法律比政策更具刚性，一旦颁行就会产生强的约束力，更需要仔细考虑可能与现行法律等的冲突。比如，将农民整理后的宅基地指标卖给政府，再转为农业用地的做法，涉及很多方面的法律，就万万不能草率，需要从宏观和微观等方方面面认真审慎地思考清楚，谋定而后动。

第四，要考虑到偶然因素的影响。比如，万一新制度被农民集体反对，政府将如何应对？万一出现严重的经济衰退，又会引起怎样的连锁反应？甚至，地方领导的换届、农村生活的优化、农业收入的大幅增加、粮食的严重短缺，都有可能导致新制度被推倒重来。

放弃旧制度的成本也许是无法估量的。世界范围内家庭经营的普遍性，田园生活对农民甚至市民的吸引力，拉美的问题，甚至朝鲜贫困的原因，都在阐释着以家庭经营、田园生活为主要内容的旧制度的效力，也在提示着放弃旧制度的高成本，尤其是在这样一个人口超多的大国。

说服和安抚农民的成本，其实包括说服农民合作和让农民愿意继续合作的成本两部分。如果博弈能够重复进行的话，后一种成本才会发生。说服和安抚农民这部分成本很高的原因在于，土地是农民就业、医疗、养老、甚至安逸生活的保障；而宅基地以及房产则不仅是农民的重要财产，还是其社会关系、生存环境、乡土情怀等等的寄托。故土难离，准确道出了说服、安抚农民的高难度。1953年开始的互助合作运动，动用了意识形态灌输、组织制度创建、政治运动、人力财政大量投入等手段，却被小岗村的实践轻易冲垮了。在家庭承包经营制度延续30余年之后，进行这样的新制度变革，需要付出多少不言自明；效果如何，更不好预判；更无法设想新制度被推倒后将付出怎样的代价。

因此，与城镇化、规模化的眼前好处相比，政府推行土地聚集新制度的成本远远大于要为之付出的成本。

2.农民的成本

上述政府的成本，还是建立在农民自愿的基础上的。如果在此过程中，违背农民的意愿，强制实施，政府和农民都会为此付出额外的成本。政府的成本中就会增加强制实施和调查确定农民是否真正自愿两部分。而农民为不情愿而遭到的利益损失，就是他们要付出的第一种成本。从历史经验看，在政府和工商企业都占优势的情况下，农民为此买单的概率很高。

第二种成本，是放弃旧的生产生活方式的成本。规模经营较之小规模家庭经营，要增加的成本包括：更大的市场风险，可能减少的就业以及相应收入，收入的不确定性，熟悉新的生产方式的时间和费用等，很难判断是否会小于规模经营带来的增益。

较之已经熟悉的田园生活，进城或集中居住的农民失去的会更多，主要包括：增加的生活费用，在现有的农村社会保障水平和城乡社会保障存在差距的条件下，这部分成本很难得到弥补；失去了经营宅基地的收益，包括种植业、养殖业和园林业等方面，还包括从中得到的乐趣；房产置换过程中的价值流失，即使是面积可以准确计算，价格可以做到相对合理，但还是很难保证农民的生活环境、与生活有关的无形资产都可以得到准确的估值；增加了社会交往的成本，旧的社会资本埋没，新的社会资本的建立，都需要花费时间和费用；集中居住带来了额外的压力，甚至会影响生活质量。

第三种成本，是集体所有权和收益权量化过程中可能遭受的利益损失。将集体成员的这些权益量化到人，是从20世纪80年代就已经开始的尝试，但迄今为止，还没有找到一个公平合理、能被普遍接受的方案。因为牵扯到的要素很多，还要涉及不少历史问题。基于此，近年的量化方案也难做到尽如人意，农民的利益流失在所难免。

最难化解的成本，就是农民一旦选择了合作，无论是同意规模经营还是进城、集中居住后，要想选择不合作，几乎是不可能的，至少是成本奇高的。比如不愿意规模经营，要想得到原来一模一样的土地，现行条件下，就难上加难。进城后如想重返故乡，就更只能是一场难圆的梦了。

农民的成本从另一个角度，验证了政府的高成本，特别是农民无法退回到农业生产和乡村生活的成本，揭示了政府实施制度变革不可忽视的高昂代价。