聚集还是稳定？——对近年农村土地制度创新的历史反思（3）

三、历史的警示

著名的诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯(Douglass C. North)说过，“历史是至关重要的……今天和明天的决定是由历史决定的”[4]。上述的博弈和成本问题，历史已经给出了明确的答案。很有必要从中外农业经济发展历程中，选取若干例证，看看过去对今天的昭示。

(一)关于政府与农民的博弈

对于农民和政府的博弈问题，历史已经累积了正反两面的经验，解释了博弈的合作解和非合作解的形成，也验证了“国家悖论”的两种可能结局。

一个史实来自新中国成立初的农业合作化。为了从农业中汲取剩余，支持国家的工业化和计划经济体制(包括统购统销政策等)，国家经过1949-1953年的尝试，在1953年正式制定把分散的小农“整编”为农业合作社的政策。通过建立互助组、初级社、高级社等组织，借助示范推广、政治运动、意识形态灌输等手段，把私有的小农纳入集体所有、集体经营的制度中，后来又进一步将他们纳入更大规模、公有化程度更高的人民公社体系中。期间政府的意愿起了主导性、决定性作用，农民的愿望被严重忽视，甚至被不断“纠正”，结果却造成了农业经济增长缓慢、农民生活改观有限、农民长期为国家工业化默默奉献的格局。有研究表明，这种贡献在1949-1978年占到了工业全部固定投入的1/3，1978-1991年以后的数量较前期更大。[5]67而1956年部分地区出现的“退社风”，1959-1961年出现的严重的农业危机，都说明博弈中农民没有选择对自己有利的合作解，而是迫于政治压力、在失去退出权后只能留在政府给定的制度框架中[3]68-108。农业经济增长迟缓、农民生活提高有限的结局，就是一个政府(国家)单方面导致的“制度失败”。这个史实，说明了政府与农民的博弈中农民利益为什么会受损，会受损到什么程度；也给政府推行新制度的高成本提供了很好的注解。

政府可以人为地造成经济衰退，也可以营造良性的经济增长。正面的史实来自国家在全国普遍推行大包干、包产到户等集体所有、家庭经营的土地制度。1982年1月1日公布的《全国农村工作会议纪要》(1981年12月中央农村工作会议)指出，“截至目前，全国农村已有百分之九十以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”，“不但克服了集体经济中长期存在的‘吃大锅饭’的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整。”我国农村以组织规模不等、经营方式不同的集体经济为主，以国营农场和家庭经营为辅的“多样化的社会主义农业经济结构，有利于促进社会生产力的更快发展和社会主义制度优越性的充分发挥。”1983年的“1号文件”又指出：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”这两个文件发布之后，农民的积极性极大发挥，迎来了20世纪80年代的农业高增长和农民收入大幅提升的黄金时期。这个熟悉的史实，揭示了政府与农民合作博弈形成的原因和良性绩效。“合则两利”是其中的关键。

西方发达国家走过的先追求经济增长再实现社会公平正义的发展道路，特别是在收益分配中走过的“先恶化再改进”的U型道路，都是国家与民众之间博弈及其改进的示意图，也为“国家悖论”提供了正反两方面的解释。而东亚国家形成了公平与效率兼顾的经济增长方式，例如，韩国使农民收入达到城市居民的96%的支持政策，日本保障农户收入超过普通城市居民的高补贴政策，台湾地区通过土地改革、组建农会等措施保障农业增长和农民增收的制度安排，都提供了政府促进经济增长、民生改善的范本。而中国农村改革开放以后实施30余年的“集体所有，农民使用”的土地制度，也是一种经得起反复检验、一直没有替代物、不断推进农村经济发展的“基本”经济制度。这说明，博弈中形成合作或者不合作的不同解，国家悖论形成截然不同的结局，在世界各国同样存在。

很显然，新一轮土地制度变革能否避免重蹈覆辙，杜绝第一种格局，以及如何杜绝第一种格局，是问题的要害。在政府的财政压力、土地压力、农产品供给压力下，对新制度的担忧无法完全被打消。

(二)关于实施新制度的高成本

这方面最好的事例，无疑是英国在工业化时期进行的圈地运动。因为圈地运动与中国目前的土地聚集有很多共同之处：都存在明显的二元经济结构，并服务于工业化、城镇化的要求；都出现了土地升值带来的制度需求，英国是因为羊毛价格上涨，中国是因为房地产和开发区等城市扩张；都存在着集中土地者、政府、农民之间的利益博弈，并且政府的态度决定全局；都以土地产权变革为主要内容，甚至被改变的土地制度中都存在俱乐部产权特征。

英国圈地运动就是将乡村公有的土地和自耕农自有的土地，通过各种手段，转变为新兴资产阶级和新贵族的私有土地的过程。今天的研究，大都注意到了圈地运动带来的经济绩效，甚至认为它带来了一场“农业革命”[6]；但对于其中包含的高制度变迁成本，没有给予足够的重视。

著名历史学家帕尔默(R. R. Palmer)简明地解释了通过圈地运动建立私有土地产权的内在逻辑[7]：在羊毛价格不断上涨，土地预期收益不断提升的前提下，英国依然实行的是“古老乡村的公共牧场制、土地公有以及半集约的耕作方法”，于是，“许多土地所有者为了增加现金收入，开始试验改进耕作方法和牲畜饲养方法。”这包括多施肥、使用新农具、引进新作物、采用更科学的轮作制、饲养更有经济价值的牛羊等等；更重要的是，“改善经营还需要投资”。“一个改善经营的地主要成功地进行这些改革，就需要完全地控制自己的土地。”土地的私有化势在必行。

谁来进行私有化？谁能够进行这场私有化？这就要从英国新兴资产阶级和新贵族形成的漫长历史过程加以考察，并从中探析土地私有化制度变迁的高成本。依据世界经济史，资产阶级的形成基本上是从以下几个方面逐渐完成的。

首先是形成世界市场。1492年哥伦布以及其后很多人的环球航行，不仅发现了美洲大陆，而且将整个世界连成一个市场，从而帮助资产阶级完成了资本原始积累，并有了从广阔的世界市场源源不断获得利润的广泛可能性。英国虽然是一个后来者，但在战胜了西班牙、荷兰等对手后，英国成了殖民掠夺、海外贸易的最大获益者。到圈地运动(议会圈地)之前，这一过程历时将近两个世纪。

其次是形成自己的意识形态。这主要包括通过文艺复兴冲破宗教教条；通过宗教改革形成个人努力、赚钱取悦上帝等新观念；通过传播重商主义思潮使鼓励生产经营、贸易获利的主张深入人心；通过批判亚里士多德的演绎法，构筑了以怀疑论、证据观为基石的新科学观。可以说，意识形态的重建是圈地运动的必要条件之一。圈地运动之前的意识形态构建，仅仅计算时间成本，也高达近两个多世纪。

再次，是形成自己的财富和利益集团。资产阶级自身的形成，可以追溯到中世纪的商人。但从其主要的成长阶段看，包括大西洋贸易和后来的全球化贸易从事者；工业革命中的企业家和农业革命中的新式经营者等。圈地运动之前的英国，资产阶级主要由这几部分人构成：新贵族，主要指拥有大量地产、森林、矿山等，并销售自己的产品换取市场利润的原上等阶层，以及购买股票、经营新式工商业的乡绅等；中产阶级，指从事新式工农业、买卖土地和产品的经营者。这些人的数量，在16世纪迅速增多，几乎大部分贵族都在进行新式经营；而中产阶级中不少人的社会地位已经有了显著提高。“在专门职业和政府部门中，可以发现贵族的幼子与中产阶级的子弟共事，这种现象在英国最普遍，法国少一些，德国和西班牙则极少。”[7]99新贵族和资产阶级集团形成并取得一定的优势地位，也走过了好几个世纪。

此外，是逐渐壮大并掌握政权。这是众人耳熟能详的史实。不算以前的各种准备，仅仅完成资产阶级革命，使国王的权力受到议会的制约并使内阁向议会而不是国王负责，英国花了近半个世纪的时间(从1640年议会被解散到1688年光荣革命)：期间战争不断、国王人头落地、政府频频更迭、人民颠沛流离甚至付出成千上万的生命代价……这自然是时间之外的成本，但绝不是全部。

归纳一下，形成新兴的资产阶级和新贵族并掌握政权，就是这场制度变迁需要支付的第一种成本。因为，正是革命的成功，才有了立法实施圈地的可能。帕尔默指出，“1688年的英国革命进一步确定了议会对国王的支配地位，从经济上说，就是富有者阶级占据支配地位，其中土地所有者的地位至为重要。……1688至1832年间，英国政府实际上是掌握在这些土地所有者——‘地主阶级’或‘英国绅士’的手中，其结果是出现了农业的彻底改革，即农业革命。”[7]363

法律的制定和实施，则是这场制度变迁需要支付的第二种成本。由于“村民旧有的土地使用权属于习惯法的一部分，只有议会通过的法令才能予以修改和取消。而议会正是由大土地所有者控制的”，因此，议会才会通过“数以百计的‘圈地法’”准许圈地；并且，“由于大土地所有者拥有如地方治安官那么广泛的权力，他们要使小土地所有者卖光土地，或者采用各种方式把他们能驱逐出去，就更加容易了。”[7]363法律的实施成本也得以大幅降低。

一个事实是，15世纪末到17世纪40年代的自主圈地时代，与17世纪40年代到19世纪中叶的议会圈地时代相比较，由于议会制定的法律规定申请圈地者只要得到本地4/5的土地所有者同意就可以提出圈地申请(实际上只要一两个大地主同意即可)，后期圈地的成效远远大于前期。1760-1844年共圈地631万英亩，是前期的13倍。结果，英国公有地和份地都变成了私有土地[8]214。可见利用法律是有成本的，并且可能是高成本：不是圈地伊始就进入议会圈地时代，是法律成本的表现；进入了议会圈地时代，依然需要两个世纪才能完成土地的私有化，也是法律成本的显现；只有议会制定法律，才会使前后两期的效果形成明显的对比，更是法律成本的体现。

值得指出的是，在圈地运动中，议会制定的法律数量也相当惊人。据保尔·芒图(Paul Mantoux)的调查，18世纪议会所颁布的圈地法令具体数量为：“从1714年至1720年，几乎每年只有1个；1720至1730年间，这类法令共有33个，1730年至1740年有35个，1740年至1750年有38个。直至18世纪中叶，颁布的圈地法令数量开始大幅度增加，从1750年至1760年增加到156个，1760年至1770年增加到424个，1770至1780年增加到642个；1780年至1790年(这正是大工业最初发达的年份)，这类法令的数目回降到287个。但从1790至1800年则回升到506个，1800至1810年则是颁布圈地法令的高峰期，这一时期提供的圈地法令不少于906个。”[9]213

安抚农民的成本，是这场制度变迁需要支付的第三种成本。从历史来看，这主要包括安抚农民的成本和为失地农民提供出路的成本。英国对于土地被圈占但依然生活在农村的农民，实施了补偿土地的政策。1806年由议会通过的威尔特郡罗德萨默福德教区的圈地法案中规定：按茅舍的具体情况分给茅舍农土地，每个茅舍分给0.5英亩土地[10]266。后来邻近的教区也仿效这种做法。除了由教区提供小块土地以外，一些开明的大土地所有者也从自己的地产中拿出小块土地分给无地的农民。议会在1880年和1892年又分别通过了《扩大小块租地法令》和《小持有地法令》，授权郡委员会用购买或租地办法获得一些土地，再向无地农民出售或出租，面积一般在1英亩至50英亩之间。

英国也较好地解决了为失地农民进城提供出路的问题。一是英国的工商业和海外贸易在此后发展很快，失业保险等制度也逐渐建立了起来，农村劳动力城市就业难题不大。二是英国的工业革命实际上是一个渐进的过程，蒸汽机等排斥劳动的“新技术和新能源花了一个多世纪才在整个经济体中得到传播和普及”[11]141，技术并没有很快运用到各产业中，许多行业依然习惯于手工操作和非蒸汽动力。1800年，“水车为采矿业和工业所提供的动力也仍然比蒸汽机超过两倍以上。”[11]148这就为农村劳动力提供了较多的就业机会，也使他们能有较长的时间适应自身的转型和就业。

如前所述，英国的圈地运动和中国当前的土地聚集现象，存在很多相似之处。但是，英国有中国无法具备的特殊背景和前提条件，例如资产阶级成长并获得政权的特殊机遇；世界领先的经济增长以及特殊的技术进步特征(如新能源、新技术的长期缓慢应用，以及由此为劳动力提供的较多就业机会和适应时间等)；资产阶级掌权对各种圈地法律制定实施的正向促进机理和良性影响(如资产阶级的议会为“大土地所有者”制定法律准许圈地并保障、推进圈地)等等。因此，正如约翰森(H. G. Johnson)指出的“从历史上看，经济增长的极大突发一直是同极大的意外收益的前景和结果相联系的”[12]。我们也只能说，英国的圈地运动，同英国的工业革命、经济增长一样，是在自己独有的条件下，获得极大意外收益的偶然事件。

那么，不具备这些条件的中国，支付得起土地制度变革蕴含的成本吗？能轻松愉快地走向聚集吗？这是历史提出的最尖锐的问题。本文的答案是：在聚集没有明确答案，而稳定的前景已经得到30余年历史验证、学术研究长期论证①[13-15]的情况下，继续沿着既有的路径稳步前进才是理性的选择。正如恰亚诺夫(A. Chayanov)早就指出的，在从传统农业向未来社会经济制度的过渡中，农民家庭农场具有长期存在的合理性；农业由纵向一体化走向横向一体化，即土地大规模的集中，需要一个较长时期的发展过程[16]240-271。