老龄化背景下的中国养老保险制度与体系：挑战与抉择

摘要： 当前，中国养老保险制度存在巨额隐性债务难以偿还、个人账户“空账运行”、统筹层次低、制度碎片化等诸多难题，使其无法应对老龄化所形成的挑战，迫切需要在筹资模式、统筹层次、制度体系、隐性债务的偿还、制度变量的调整等重要方面进行合理抉择，以在“顶层设计”的层面上实现制度和体系的改革与创新，形成新型中国养保险制度与体系。

关键词： 老龄化/养老保险/改革aging;of;population/pension/reform  

“人口老龄化”是中国在21世纪面临的重要挑战。据测算，中国21世纪中叶将迎来人口老龄化高峰。在这个过程中，老年人口的绝对数和相对量都将迅速增加。从绝对数来看，65岁以上老年人口在2027年将会达到2亿人，最高峰值将会出现在2055年，总数达到3.4亿人；从相对量上来看，65岁以上老年人口占总人口比例从2010年到2032年将增加一倍，达到25％以上，2050年将达31％。并且，与发达国家相比，中国人口老龄化具有老年人口规模大、老龄化发展迅速、“未富先老”、区域和城乡发展不均衡等特点。毋庸置疑，老龄化会引发一系列的问题，中国未来将面临劳动力不足、退休人口剧增、工资增长迟缓以及劳动人口负担加重等多重危机。这不仅影响经济发展与社会劳动分配关系结构的变化，还挑战着我国现行的养老保险制度。

老龄化对养老保险的影响在很大程度上取决于制度本身的设计。在中国经济转型的过程中，养老保险经历了一个从无到有、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民的不断改革与发展的过程。在城镇，经过数十年改革与发展建立起来的“统账结合”的企业职工基本养老保险制度(以下简称“城职”)基本定型，目前覆盖人群已接近3亿人。2005年至2012年，国家连续8年调整企业退休人员基本养老金，直接受益者超过5000万人，2011年全国企业退休人员人均每月基本养老金达到1531元，是2002年的2.56倍。[1]21世纪以来，中国在某种程度上出现了“从经济政策向社会政策的历史转向”。[2]社会政策逐渐从边缘走向中心，其主题从“发展”和“公正”的分离走向二者的统一，一种引致和谐的社会政策在中国逐步形成。[3]在这样的背景下，覆盖城乡的基本养老保险制度加速建立。国务院于2009年推出新型农村养老保险制度(以下简称“新农保”)，2011年推出城镇居民养老保险制度(以下简称“城居保”)。这两种制度均采取统账结合的模式，由个人缴费、集体补助和财政补贴共同筹资，以覆盖农村居民及城镇非就业人员。至此，由“城职”、“新农保”和“城居保”等社会养老保险制度构成、制度上覆盖全体国民的中国基本养老保险体系框架已基本建立。

制度全覆盖既是丰碑又是起点，在充分肯定这种由“全覆盖”所昭示的“里程碑”价值的同时，我们也要清醒地意识到，对于不断增长的民生需求来说，对于正进入适度普惠新阶段的中国社会保障来说，它只是新的起点，需要进一步发展、巩固和完善。正如中共十八大报告所指出的，社会保障要“增强公平性，适应流动性，保证可持续性”。养老保险制度的进一步改革与完善是中国政治、经济、文化发展到一定阶段的必然走向，是适应老龄化不断提速的内在要求，也是中国政府在对前期养老保险发展成果反思基础上的重构。当前，养老保险制度本身存在诸多问题：如巨额隐性债务无从偿还、个人账户“空账运行”、扩面难、统筹层次低、制度碎片化等。面临这些问题，在老龄化程度还不是很高的时候，我们就应该未雨绸缪，在顶层设计和规划的层面上改革和创新我国的养老保险制度与体系。否则，待老龄化水平达到更高程度后，为维持养老保险基金的收支平衡，我们只能被动应急地对养老保险制度的变量做出调整：如提升缴费率、推迟退休年龄、降低养老金替代率等，这些举措势必更容易引起社会的广泛回响，也难以实施，稍有不慎，即可能引发社会动荡。

经过20余年的改革，中国养老保险制度与体系建设已经取得了阶段性成果，但在改革的基本思路方面仍有较大的争议与混乱：部分积累制的制度模式是否能够应对老龄化?隐性债务应该如何化解?统筹层次提升应遵循怎样的路径?分立与碎片化的制度是否需要整合?制度核心变量应该如何调整等等。明确地回答这些问题，才能有效地进行制度创新和政策调整。