老龄化背景下的中国养老保险制度与体系：挑战与抉择（4）

当前，对于如何实现全国统筹有两种不同的思路：一种思路是分步走，以省级统筹为过渡再实现全国统筹；另一种思路则是一步到位，从地市级统筹直接跨入全国统筹。不少人认为，与其花费时间和精力先过渡到省级统筹，还不如一步到位实现全国统筹。这样不但能够节约成本，也可避免制度的反复拆改，减少了过渡性问题。养老保险全国统筹作为一项社会经济政策，其顺利实施离不开中央政府的宏观决策，也离不开地方政府各部门的执行。因此，政府在政策选择中既要遵从于“统”这个大局，又要坚持“分”这个策略。某些具有共性的项目必须做到制度设计之初的一步到位，以减少后续制度运行的再转制成本和碎片化隐忧；同时，又要尊重各地区经济发展水平和养老保险的实际情况，对操作复杂、涉及各群体切身利益敏感的项目，宜采取渐进的方式分步实施。总体来看，推进养老保险全国统筹可采取如下对策：一是建立构建适应全国统筹的垂直管理体制。二是明确历史结余和亏损的处理方式，(对地方养老保险的基金余缺问题，建议采取新旧财务分离的原则，即凡是全国统筹之日前已经积累的养老保险基金均明确为地方所有，凡是全国统筹之日前出现的收支亏空，由中央、省级政府与地方政府按照一定比例分担)。三是明确隐性债务的责任分担(统筹基金实行统收统支的管理机制是推进养老保险全国统筹的核心与关键，要顺利建立这一基金管理机制，必须先明确各级政府在偿还隐性债务方面的责任划分)。四是逐步统一各地养老保险制度要素标准。

四、制度体系：“制度统一”抑或“分立运行”?

我国养老保险改革面临的另一个方向性问题是在制度设计上强调统一性还是承认、鼓励差异性?目前，中国养老保险制度的分立运行固化了群体间的社会分层和群体内的既得利益，已经引起了社会的高度关注。而且持续快速的老龄化将进一步膨胀“分立制”养老保险制度所带来的隐患。由于多种原因，在养老保险制度发展过程中，未能将全国的养老保险作为一个整体进行系统设计，仅仅根据当时的实际需要和现实条件进行方案设计，从而形成现阶段养老保险制度分立的局面。“制度分立”本身不能简单地被定性为“好”或“坏”，它反映了一种策略性，甚至可以说，碎片化在社会养老保险制度发展的特定阶段是“必然”的，因为我们国家情况复杂，人口众多，经济制度和社会体制都经历了剧烈、深刻的转型过程。但即使局部合理，整体却不尽合理；即使过程合理，结果却不一定合理。随着社会的不断发展，分立的社会养老保险制度引起了一系列的问题，如群体间相当悬殊的养老保险制度所引发的社会不公平、跨制度无法实现养老保险关系转移接续所引起的人员流动障碍，以及基金分散所引发的资金运用效率损失等。由于农村流向城市的人口年龄较轻，大规模劳动力流动的结果导致农村的老龄化问题比城市更为严重。同时，由于农村人口基数大，老年人口的数量更是远远高于城市。随着城市化进程的加快，大量年轻的农村劳动力将继续流入城镇。面对农村人口老龄化的现状以及未来人口老龄化程度将不断提高的发展趋势，农村的养老问题将更加严峻。而当前分立的养老保险制度对广大农村居民和农民工群体缺乏充分的保障，待遇过低以及流动性缺失，使他们的养老权益受到侵害。因此，如何保障所有农村老年人及农民工等弱势群体的养老问题，仍然是我们在未来面临的重要挑战。

从国际经验来看，不同群体的养老保险制度模式主要有完全统一模式、统分结合模式(即养老保险的基本或基础待遇实行全国统一、职业关联部分则保留一定的差异)以及专门制度模式(在制度形式上不一样，但基本待遇实质上没有差别)三种基本模式。我国是否建立一个统一的养老保险制度，目前在学术界仍是众说纷纭，各持己见，各派学者站在不同角度和立场纷纷提出了自己的观点：一是提出构建统一的社会养老保险制度，如郑秉文认为，中国的社会养老保险制度应以法国为镜鉴，选择一个“三统一”的模式，向“大一统”的制度方向迈进；[11]二是制度分立模式，如陈颐认为虽然我国未来全民养老保险体系由几种不同类型的养老保险制度构成，各种养老保险之间将长期存在着做法、机制和水平的区别，但是，这些养老保险并不是孤立存在和运行的“碎片”，相反，它们应当是有机联系的整体或体系。[12]统一制和分立制之间存在着明显的区别(表1)，其对于老龄化也具有不同的适应性，因此在制度的改革过程中应当进行抉择。