老龄化背景下的中国养老保险制度与体系：挑战与抉择（3）

二、隐性债务：“被动应对”抑或“主动化解”?

所谓养老金隐性债务是指在一定的社会养老保险制度下，与个体的受益人没有一一对应的明确数额记载，但是必须按照承诺在未来兑现的支付金额。从养老保险经济学的角度来看，只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨，就无法回避隐性债务问题。这是因为改革前在职职工的缴费用于支付“当期”退休人员的养老金，并未形成基金积累，原本指望未来新加入者会支付他们的养老金，但是改革后，未来新加入者的缴费全部或部分进入了自己的个人账户，不再全部用于支付他们的养老金。那么，现收现付制下的隐性债务在转轨过程中就变得显性化。这部分逐步显性化的隐性债务，国家必须想办法解决。然而，一直以来，我们并没有主动去化解隐性债务，而是被动应对。先是寄希望于通过养老保险制度自身的运作“自动消化”掉隐性债务，这就客观上造成了大部分地区个人账户的空账运行。在个人账户用无可用、基金出现赤字后，又由财政应急性地填补缺口。如果仅仅通过这两种途径就可以完全“消化”隐性债务，那么，从财务可持续性角度，我们就不需要担心养老保险隐性债务问题，养老保险制度可以一直这样运行下去。但事实上，不断加速的人口老龄化会对基金支付形成巨大冲击，而且中国人口老龄化的一个重要特点就是“未富先老”，这必然引起财政上的捉襟见肘。当在职人员的缴费不能满足当期退休人员养老金发放时，当当期财政收入难以支撑养老基金缺口时，养老保险基金就有可能爆发支付危机，危及到养老保险制度的可持续性。因此，在人口老龄化的压力“足够大”之前，应提早将其主动化解。

化解隐性债务的方式主要有以下几种：一是扩大养老保险覆盖面。然而，扩大覆盖面是否有助于隐性债务的偿还，要看制度外人口年龄结构是否比制度内人口年龄结构更年轻。[9]中国养老保险制度保障的对象是从国有企业和集体企业开始的，而国有、集体企业对新增劳动力的吸纳能力较弱，职工年龄结构老化，新增劳动力主要流向了国有与集体所有制以外的其他所有制形式的企业。中国社会养老保险制度外人口年龄结构比制度内人口年龄结构年轻，扩大覆盖面是有助于增强基金收入能力的。据统计，到2012年底，我国参加城镇基本养老保险的职工人数为22981万人，仅占城镇就业人口数37102万人的62％，不及总就业人口数76704万人的30％②，可见，养老保险制度的覆盖面依然很窄，扩大覆盖面还有很大的空间。二是由财政出资化解。政府通过财政增加养老保险补助支出解决养老保险基金的不足，是世界上各市场经济国家的通行做法。近年来，随着经济持续高速增长，财政收入占GDP的比重不断增加，国家财政实力逐步增强，用于偿还养老保险制度隐性债务的资金能力也随之增强。因此，这一方式是切实可行的。在具体操作上首先必须明确各级财政的责任；其次，应该确定隐性债务的财政投入方式。偿还隐性债务的工作也不是一年或者几年能够完成的，应该改变财政投入的随机性和不确定性，建立偿还隐性债务的专项基金，每年定额或者按照一定的财政投入比例进行偿还。三是适当出售国有资产抵消部分隐性债务。国有资产存量中包含一部分由过去的养老金积累而形成的资产，因此，当国家财政收入不足以支付养老金隐性债务时，划转部分国有资产作为偿债资金便成为一项合理的选择。可采取减持国有上市公司股权，即所谓“债转股”、直接出售处置闲置国有资产、将每年国有企业上缴国库的经营利润按照一定的比例直接上交全国社会保障基金等方式。

　三、全国统筹：“省级过渡”抑或“一步到位”?

统筹层次低的弊端是显而易见的：公平性差、流动性差、抗风险能力弱、企业苦乐不均等。统筹层次是养老保险社会化水平的标志，直接影响着养老保险制度的运行效果和可持续发展。养老保险的一个突出特征就是“共济性”，即按照“大数法则”实行互助共济，在一个比较大的范围内统一筹集和调剂使用资金，依靠全社会的力量均衡负担和分散风险。覆盖范围越大，抵御风险的能力越强。正因为如此，2011年7月1日实施的我国第一部《中华人民共和国社会保险法》，明确提出了“十二五”期间实现基本养老保险的全国统筹。但当前在多数省份，养老保险的省级统筹还缺乏实质性内容，实现全国层面的统筹仍未起步。这是因为提高统筹层次不可避免地涉及不同地区之间、不同企业之间以及不同阶层之间收入结构的调整和利益的再分配，推进过程中必然存在多种阻力和困难。而各地老龄化程度的差异更是引起了地区间的利益冲突，加大了统筹层次提高的困难。由于老龄化进程及人口流动的区域差异，各地的人口年龄结构存在较大差异，地区之间的抚养比差异很大，从而造成养老保险的负担率也存在较大的差别。虽然东部地区的老龄化趋势快于西部地区，但由于大量农民工从西部地区流向东部地区，并参加到养老保险制度中，造成发达地区的养老保险制度赡养率反而低于欠发达地区。根据相关统计数据，我们发现，制度赡养率低的省市往往养老保险基金累计结余很高，如浙江省(13.18％，1514亿元)；而制度赡养率高的省市，其养老保险基金累计结余则相对较低，如重庆市(34％，334.9亿元)、甘肃省(31.56％，222.4亿元)。相关研究也证明，养老保险基金累计结余与制度赡养率呈现负相关关系(相关系数为-0.596)，与参保人数呈现正相关关系(相关系数为0.657)。[10]另一方面，也应该看到，未来随着大批老龄人口的回流，会带走发达地区的养老保险基金结余，这也是发达地区在将来会面临的一大“隐患”。因此，必须通过提升统筹层次来缓解各地养老保险发展水平的不平衡、不同基金统筹单位之间的收支状况差别及利益冲突。