老龄化背景下的中国养老保险制度与体系：挑战与抉择（5）

如果单纯考虑应对老龄化的问题，应当整合分立的养老保险制度。其目标是使社会养老保险既要与城乡经济社会发展相适应，又要确保其朝着普惠化、均等化方向持续发展。基于建立统一的社会基本养老保险制度的目标，整合的路径可以设计为：第一步，完善和优化各项养老保险制度，继续扩大养老保险的覆盖面，实现应保尽保。这是为养老保险制度的整合奠定基础，减少整合过程中可能遇到的困难和障碍。第二步，打破养老保险制度的城乡分割，将城镇居民和农村居民纳入到统一的养老保险制度框架下，建立起城乡统筹的养老保险制度。形成“城镇职工”和“城乡居民”两大体系，在整合后的两大体系之间，形成完善的衔接机制，为逐步实行养老保险一元化体制打下基础。第三步，最终实现城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险的并轨，建立统一的养老保险制度框架。

　五、核心变量：“一成不变”抑或“适时调整”?

分析老龄化对养老金财务平衡的影响，须将其放在人口、劳动力市场、养老保险体系和经济环境四个系统相互作用的大框架下来综合考虑。在这些因素作用下，人口老龄化通过影响城市化率、劳动参与率和失业率影响在职职工数量和退休职工数量，即赡养率，也就是影响养老金的来源和支出，为了维持基金平衡，需要对养老保险制度中的缴费率、替代率、退休年龄等要素进行调整。日本的经验表明，老龄化达到一定程度后，政府财政负担便会快速加大，参保人员缴费率会提升，养老金替代率降低，而退休年龄只能推迟，进而造成青年一代对社会养老金的可靠性产生怀疑，抵制参保，致使养老保险制度持续性堪忧。[13]据国家人力资源和社会保障部课题组的预测，我国的城镇职工赡养率在2010年约为26％，2050年将为46％(此预测没有考虑城市化因素)。就养老保险制度自身而言，赡养率的不断提高要么使工资替代率下降，要么使缴费率提高，在养老保险待遇刚性的条件下，人口老龄化对养老保险的后果更多体现在缴费率的提高。然而中国的老龄化发生在经济发展水平相对较低的阶段，在经济全球化时代，需要权衡缴费率和经济发展动力及国际竞争力之间的矛盾与平衡。在全球化进程中，中国的竞争力很大程度上来源于低成本劳动力，过高的缴费率使得企业和地方政府甚至个人都有激励逃避缴费。研究表明，由于社会保险制度转轨的遗留问题和当前社会养老保险费率制定水平确定的失范，我国当前的实际费率水平偏高，进而成为影响正规雇佣的劳动力成本的一个重要因素。因此，当前的缴费率已经没有上涨的可能，反而应该适当调低。

在替代率与缴费率都无法调整的情况下，适当提高退休年龄是降低赡养比的可行策略。在世界范围内，延长法定退休年龄已成为一个发展趋势。欧美发达国家普遍实行随着人口寿命增长而提高退休年龄的政策，如目前的退休年龄为，美国67岁，英国、新西兰、比利时65岁；截止2010年底，几乎所有欧洲发达国家的退休年龄都在61岁以上，其中英国、德国、西班牙、瑞典等大部分国家是65岁，冰岛和挪威是67岁。推迟退休年龄的目的一是应对因人口老龄化加速到来而逐渐凸现的养老保险支付危机，二是缓解劳动力不足对经济发展的压力。另外，就人类自身发展规律来看，“老年”本身就是一个相对的、动态的概念。目前，我国法定退休年龄规定是男60岁，女干部55岁，女工人50岁，特殊工种职工可以提前5年退休，这是20世纪50年代根据建国初期社会经济发展状况和全国人口平均寿命较低的客观背景制定的。当时男女平均预期寿命分别为40岁和42.3岁，然而，截止2010年我国人口平均预期寿命已达到74.83岁(其中男性人口平均预期寿命为72.38岁，女性为77.37岁)。显然，适应人均预期寿命提高的现实状况和未来趋势，适当延迟退休年龄是必要的，至少从应对老龄化带来的养老保险压力方面来说是如此。

　六、结　语

在人口老龄化问题日趋紧迫的情况下，养老制度建设已经成为事关我国国计民生的重大战略问题，传统的“摸着石头过河”、走一步看一步的“试错法”改革已不适应形势发展的需要。[14]面临多重压力和挑战，对养老保险制度进行改革必须慎之又慎，通盘考虑，不仅要将改革的成本考虑进去，还要将不同形式养老保险制度安排下的风险、行政成本以及同代内部和代际之间的分配效果考虑进去。养老保险制度有多重目标，要合理权衡各目标的权重，以制定出恰当的制度安排。我们认为，未来养老保险制度必须与中国经济转型、经济全球化相适应，与城镇化、老龄化、社会结构多元化及养老需求多层次化相契合，具备普惠化、公平化、法制化以及可持续化特征。具体来看应当包括四个方面的内容：第一，建立一个覆盖全体国民的制度，即通过社会养老保险制度安排，保证居民具有平等参与养老保险的机会，以实现制度的准入公平，让每个国民都能获得一份基本养老保障，形成基本养老保险的全民覆盖。第二，不同国民的养老保险负担水平公平合理，享有均等的公共财政支持或资助，同时也能体现对弱势群体和特殊群体的倾斜与照顾。第三，不同国民所享受的养老保障待遇水平均等。这里说的均等并不是所有人绝对待遇的相等，而是一种相对均等。完全或绝对相等是不可能的，差距是一种客观存在，但不同人群之间的差距应该在社会可容忍范围之内。第四，基本养老保障水平是适度的，即必须与经济发展水平、人们的基本养老需求相适应；同时需要建立养老保险水平的动态调整机制，综合考虑经济社会发展情况中，消费支出的增长情况、人们的可支配收入水平和市政府的财政收入情况等因素来进行动态调整。

为应对老龄化带来的巨大压力，中国养老保险制度建设的目标是最终建立起基础养老金全国统筹的统一的国民养老保险制度，这就必须对社会养老保险制度和体系进行系统改革和调整，改变目前各种养老保险制度地区分割、城乡分割和群体分割的状况，把社会养老保险制度由孤立存在和运行的状态改造成有机联系的整体或体系，建立起制度相对统一、责任明确、分担合理、互助共济的养老保险制度体系，并逐步提高筹资水平和缩小保障水平差异，建立起统一规范的制度框架，以实现全体国民“老有所养”。一个覆盖全民的养老保障体系应该是提供主体多元化与制度多层化的混合型保障体系，以适应老龄化的需要并满足不同层次老年人的需求。按照责任承担主体与承担方式，养老保障体系可分为以下几个层次：一是家庭养老或自我保障；二是普惠式国民养老保险制度，即社会统筹部分，其资金来源是税收；三是差别性职业养老保险制度，既个人账户部分，其资金来源是缴费；四是作为职业福利重要组成部分的补充养老保险(企业年金或非企业单位提供的补充养老保险等)；五是商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障。其中普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险可以组合成中国未来的基本养老保险制度。