城市治理理论的范式转换及其对中国的启示

摘要： 进入20世纪以来，随着社会经济的迅猛发展，西方发达国家的城市化进程发生了根本性的转变，城市在形态上不断向外扩张，从功能混杂的城市逐渐发展成为具有复合性功能特征的大都市区，从而催生了城市职能和范围的重构。围绕城市发展的新形势，城市治理理论领域发生了三次范式转换，即传统区域主义、公共选择理论学派和新区域主义。回顾和评价这三个阶段的背景、内容、特征和模式，对提升处于转型期的中国城市治理具有重要的借鉴作用和启示意义。

关键词： 城市治理理论;传统区域主义;公共选择理论学派;新区域主义  

早在20世纪初叶，西方国家就已经完成了第一轮城市化的进程。二战后，城市人口激增、便捷交通工具的发明以及高效的福特主义经济生产方式共同促使城市规模的变迁：伴随城市的大规模蔓延(sprawl)，中心城市开始不断向郊区扩张，形成了居住区、商业区和工业区的功能性分区(zoning)，昔日功能混杂的城市(city/urban)开始向具有复合功能特征的大都市(metropolitan)或大都市区(metropolitan area or region)过渡。在此意义上，Kübler和Heinelt指出，城市在韦伯式意义上的社会经济地域综合实体不复存在了。[1]面对城市蔓延的景观，各国政府纷纷掀起了一股城市体制—功能的改革热潮，自此，城市治理作为城市发展的重要问题被提上了议事日程。

20世纪90年代以来，随着经济全球化的深入发展，城市越来越处于全球竞争网络的枢纽，已经成为参与全球区域竞争的基本组织体与空间单位。城市的治理状况直接影响着一个国家(地区)的发展，并且在未来将发挥主导的作用。为此，城市政府体认到，只有携手合作形成地方区域(region)/联盟(alliance)，甚至是聚合成具有空间结构的全球城市区域，才能促进区域整体发展，提升总体竞争优势和增强协同能力(synergy)。[2] 

与此同时，西方城市治理理论也经历了不同阶段研究范式的转变。在治理理论兴起之前，城市治理则主要属于城市政治学和城市政治经济学的研究范畴，大体上经历了城市权力结构论(精英论和多元论)、增长机器论、城市联盟论、城市政体论等理论和学说。进入20世纪90年代以来，城市治理理论开始占据主流地位，学者们开始将制度主义的视角引入到城市研究中去，形成了城市治理的理论范式。城市治理理论探讨的是如何促进跨域治理或推动协商治理机制，主要集中于中央、地方政府与非政府组织等公私行动者的互动模式。正如著名城市与区域专家约翰·弗里德曼(John Friedmann)所揭示：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要”[3]。

同样是从制度变迁的角度来看待区域治理范式的转换，Kübler和Heinelt侧重于从治理结构的转变(特别是从民主与治理之间的关系)来理解城市区域治理模式的转换[4]；而瓦利斯·阿兰(Alan D.Wallis)则从城市区域空间结构的历史角度来把美国大都市治理划分为三个不同的阶段[5][6]：第一阶段是单核心中心发展的工业城市区，即“传统区域主义”阶段；第二阶段是多核心中心(包括中心城市和郊区)的城市区域，即“公共选择理论学派”阶段；第三阶段是强调在同一区域内的地方政治实体的竞争，这一阶段以网络化(复杂的补充和相互依赖)为特征，即“新区域主义”阶段。

本文借用瓦利斯·阿兰的经典类型学分析，从背景、内容、特征和模式等城市治理的方面出发，回顾西方城市治理理论的三次范式转换，以及相应的三次实践的兴起和高潮等发展阶段。概言之，大都市治理就是用“正确的方法”去克服城市功能范围和地方政府结构之间不断扩大的差距。[7]