城市治理理论的范式转换及其对中国的启示（2）

　一、城市治理理论范式转换的前两个阶段

1.传统区域主义阶段(19世纪末至20世纪60年代)

19世纪末，随着社会经济的迅猛发展，西方的城市化进程明显加快，城市在形态上不断向外扩张，要求城市职能和范围进行重构。

由于西方国家存在着高度的自治传统，城市一般是由地方行政机构来独立管理。社会经济日新月异使城市(city/urban)的范围不再仅仅局限于某个镇(township)、县(county)和市(municipality)，而是逐渐发展成为具有政治、经济、文化等复合社会因素特征的大都市(metropolitan)或区域(region)。这样的大都市或区域本来俨然就是一个具有完备功能的独立统一整体，但由于历史传统的缘故被划分为由若干个地方政府行政单位管辖的主体。在大都市的范围内，每一个地方政府行政单位都对自己的辖区具有独立的统治权；而像教育、医疗、卫生和环保等具有区域性跨域特征的公共服务职能则在若干个地方行政主体间进行分割。这些数量和种类繁杂的地方政府和公共服务职能分割造成了“政治碎化(political fragmentation)”，直接影响了大都市全区域内公共服务的供给，造成资源浪费和效率低下，导致大都市没有一个统一的政治领导与一致的行动来共同解决区域内的重大社会问题。面对着城市治理中的“政治碎化”现象，19世纪末期，美国学术界在理论与实践上掀起了一股研究与建立大都市政府的热潮，被称之为“传统区域主义”。

传统区域主义又称“大都会主义”、“统一政府学派”、“巨人政府论”、“单一政府论”，主要关注社会公共服务传递的“效率”和“公平”，秉承的理念是“一个区域，一个政府(one region，one government)”。因此，传统区域主义为“政治碎化”问题开出的药方是建立一个大都市政府，也就是巨人政府。根据政府的层级和权力在不同层级之间的分配情况，我们可以把大都市政府结构分为三种：单层的大都市政府结构、联邦式双层的大都市政府结构和其它适当的统一政府结构。单层的大都市政府(one-tier metropolitan government)建立方式主要有两种：一是通过中心城市兼并(annexation)郊区；二是透过市县合并(city-county consolidation)。联邦式双层的大都市政府(federative two-tier metropolitan government)是在传统区域主义大都市改革方案中最受欢迎的改革方案，它主张保留现有的机构、但让渡部分权力以组建大都市政府，一般双子城(twin cities)就是这种模式的产物。第三种解决方案是建立其它适当的统一政府结构，以解决承担税收和享受公共服务不一致的城市区域所带来的集体行动的困境。

作为一个统一的学派，传统区域主义对于是否建立大都市政府这一问题上不存在任何异议，但是在如何具体构建大都市政府结构上就存在较大的分歧，而且不同学者认为不同层级的政府在解决大都市治理问题的重要性上存在差别。从政治学和行政学的角度来看，传统区域主义的提出是基于马克斯·韦伯的理性官僚制模型。出于对公共管理官僚机构的理想规划能力的信赖，传统区域主义倡导建立统一集权的大都市政府，形成一个由上及下的集权化科层制模式，命令由上往下层层遵守覆盖到整个城市区域，从宏观上解决整个大都市面临的主要问题。

传统区域主义经历了“兴起—高潮—衰落—复兴”四个阶段。19世纪末20世纪初，美国政治学、行政学大师伍罗德·威尔逊、弗兰克·古德诺和弗雷德里克·泰勒等学者就已经形成了建立大都市政府的理念；芝加哥大学的欧内斯特·伯恩斯(Ernest Burns)教授最早提出大都市定义问题。在经历了30年之后(合并成立大纽约市的倡议最早发起于1867年)，1897年纽约市完成了布鲁克林、奎因、斯塔德岛、布诺克斯和曼哈顿(Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan)5市合并，成为现在的“大纽约市(New York City)”。这个在当时影响最大的市县合并，标志着北美历史上第一波“区域政府合并”达到了高潮。[8]在此基础上，切斯特·马克赛(Chester Maxey)、保尔·斯杜邓斯基(Paul Studenski)、维克多·琼斯(Victor Jones)以及路德·古利克(Luther Gulick)等众多学者继承和发展了关于建立大都市政府的观点和理论。

但是在往后的50年时间里，传统区域主义却受到了持续的批评。从思想层面上看，受“管得最少的政府才是最好的政府”的自由主义思想影响，建立巨人政府的实践与古典自由主义“小政府”这一传统思想背道而驰；在实践层面上，拉法雷(Lefēvre)指出，没有具体的实践证明传统区域主义的这些改革方案是成功的，而且大多数改革被证明是失败的，同时联邦式双层的大都市政府的治理结果也是令人失望的。[9]历史资料显示，在1907年—1947年的40年间，美国没有一例成功的合并案例。但是在20世纪80年代开始，大都市政府的实践在全球范围内得到复兴，特别在欧洲和加拿大等地区得到了广泛传播。

20世纪60年代-80年代，在传统区域主义遭受严重挑战的同时，社区权力或称邻里政府运动(Neighborhood Movement)和公共选择理论学派(School of Public Choice Theory)应声而起。前者提出用建立邻里政府的办法强化服务提供体系和政策决定程序的分散化；后者提倡建立一套完善的多中心特征的多元治理和民主行政的市场机制来管理城市。经过这场理论交锋，公共选择理论学派逐渐占了上风，并且主导了接下来美国大都市治理的变革潮流。

2.公共选择理论学派(20世纪50年代至90年代)

公共选择理论学派批判传统区域主义，实际上是从“政治碎化”的角度出发的。公共选择理论学派认为，“政治碎化”确实会带来很多问题，但是传统区域主义开出的药方带来的问题更甚，关键的一点是无助于解决“政治碎化”；相反，“政治碎化”并不是一无是处。在大都市“碎化”的状态下，公共产品与服务的提供就存在规模经济和外部性等问题，因此，由地方政府来提供这些产品和服务就显得非常不经济和没有效率，而且巨人政府“一刀切”的政策忽视了公民需求多样性。