城市治理理论的范式转换及其对中国的启示（4）

强调治理(Governance)而非统治(Government)。虽然在近二十几年的时间里，治理已经成为社会科学领域里一个被广泛使用的概念，但是不同学科对它的理解各有侧重。新区域主义处理城市间问题的方式是建立在“治理”的基础之上，根据萨维奇和福格尔、斯托克(Stoker)、诺里斯(Norris)以及Dodge的相关研究，新区域主义的治理概念具有以下几个构成要素：(1)参与主体的多样性，其中涉及政府、企业和社会组织，甚至是公民个人；(2)参与机制的综合性，新区域主义涵盖了政府管理、市场调节以及复杂的网络化结构；(3)参与规范的灵活性，新区域主义的治理既可以是制度化的约束框架，也可以是非制度化的协议；(4)参与方式的自愿性，新区域主义强调治理参与是自愿而非强迫的，自愿的参与能最大程度地调动参与者的积极性和创造性，使其实现资源的最佳配置。Kübler和Heinelt发现，从大多数治理的城市实体来看，城市的问题是借由各种不同层级的政府和私人部门所构成的合作和协调网络来解决的。[19]新区域主义吸收了公共选择理论学派的观点，拒斥传统区域主义的“统治”理论，把关注点从正式的制度安排转移到了议程设置和资源动员的非正式结构和过程。因此，新区域主义强调的“治理”是与主体横向的联系和地方合作的分权化特征。[20] 

强调跨部门(Cross-Sectoral)而非单一部门(Uni-Sectoral)。从“统治”到“治理”的转变，就意味着政府和非政府组织、盈利部门与非营利部门、公共组织与私人组织，甚至是公民个人都可以参与到城市治理的过程中去。权力结构不再是固定统一的，而是灵活分散的；跨部门治理使得城市治理的实践更加具有可行性和实践性。

强调协作(Collaboration)而非协调(Coordination)。协同/协作和协调分别是测量善治和统治的一个主要的标准。在过去，“传统区域主义的一个主要目标是改善公共部门在规划和行动方面的协调能力。如今，新区域主义跨部门治理强调的是协作。大都市治理的目标不仅仅是让公共部门知道该做什么，而且是对每一部门的独特能力和权限范围做出安排，进而实现大都市范围的特殊任务”[21]。瓦利斯·阿兰仅仅指出了城市治理黑和白的两个方面，但事实上也存在灰色地带——合作(Cooperation)。这里首先要厘清Collaboration、Coordination和Cooperation这三个词的涵义。协调(Coordination)强调的是参与主体之间是一种上下等级性关系；协作(Collaboration)强调的是参与主体间存在强势主体主导的合作关系；合作(Cooperation)强调的是参与主体之间的平等关系。概言之，传统区域主义是一种可以被描述为一个等级结构的系统，而新区域主义是一个基于网络的系统。

强调过程(Process)而非结构(Structure)。传统区域主义以市县合并或形成某些特定目的的机构作为建立大都市政府的结构性方案；比较而言，虽然有时会使用结构性方案作为实现目标的策略，但新区域主义专注于政府治理过程，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突。

强调网络(Networks)而非制度(Structures)。“对协作和过程重视程度的提高，也说明了新区域主义对网络状组织而不是正式制度的依赖。这样的网络一般拥有一个稳定的利益相关者核心，它们在特殊的战略领域具有重要的共同利益。”[22] 

强调开放(Open)而非封闭(Closed)。在传统区域主义范式下，区域被视为一个封闭的实体。边界和管辖都做了明确规定，传统区域主义派试图根据增长的边界、公共服务的供给和就业市场等来清楚地划定边界。相反，新区域主义接受开放的、灵活的和有弹性的边界，区域的界限是随着问题的解决而变化的。

强调信任(Trust)而非问责(Accountability)。问责是传统区域主义集权式官僚制的主要特征，而信任是新区域主义的核心特征，涉及区域社会资本和市政基础设施的落实。许多学者假定，拥有高度信任关系的网络将有助于降低成员间的沟通与监督成本，不必再依赖高层级的权力结构介入或透过正式制度来化解集体行动的困境。

强调赋权(Empowerment)而非权力(Power)。传统区域主义认为权力是源于政府的权威，由此传统区域主义下的大都市统治通常也被看做是一场零和博弈。新区域主义的权力来源于赋权，赋权是针对社区和邻里的利益相关者参与区域决策。赋权实际上借助于城市政体(urban regime)的理论，主张广泛吸纳各层级政府(中央政府和地方政府等公共权力部门)、私人部门、非营利组织以及公民个人等的角色，使得“治理”的参与和形式变得多样且复杂。

4.新区域主义的治理模式

由于新区域主义所强调的“治理”是建立在跨部门之间协作的水平关系之中，因此与着眼于中心政治结构(政府或市场)或地方竞争力的模式不同。新区域主义的治理模式主要有“连结性功能(linked functions)”和“复合性网络(complex networks)”两种方法和策略。

新区域主义的“治理”概念涵盖了介于单一城市和其郡县之间的“连结性功能”，即功能性整合，或者是跨地区服务协议。通常，这个连结是在结盟的选择性成员(不一定包括区域内的所有成员)彼此之间提供公共服务，例如经济发展或者固体废弃物处理。一些地方政府会根据税基分享(tax sharing)来进一步提供一系列的公共服务和安排。与兼并(合并)和多层级政府结构不一样，“连结性功能”是相当灵活的，而且不需要任何新层级的政府。在过去的一段时期内，功能在政府间可以增加、减少和转移。重要的是，“连结性功能”保护了地方自治实体，同时可以取代较大城市的规模经济功能，进而发挥相当于中型中心城市的效率。此外，“连结性功能”的灵活性可以弥补不稳定的组织成员关系。然而，地方精英特别是公共事业和企业的推动者把“连结性功能”看做不完整的一步和某些较少政治整合的考量。

新区域主义的另一个策略就是“复合性网络”。这个进路相当于“没有政府的治理”的理念。它的倡导者设想众多的独立政府通过多个重叠的跨地区协议网络进行自愿地合作，强调的是地区之间的横向联系。拥有交叉服务的众多管理区域意味着公民可以为每一个特定的情况和在发展复杂网络的过程中寻求最优化的安排。总之，拥有交叉服务的管理区不一定是重复的，却是具有目的导向性的。“综合性”能提供最大限度的选择以及公民控制。作为地方偏好的结果，大区域“治理”可以自生自发。除了一般的服务网络，这个进路还允许利用税基分享来解决区域间的公平和自愿的土地管理和收购。

新区域主义在具体的运作方式上有政府联席会、区域联盟、大都市规划、城市区域、精明增长和税基分享等方式。