城市治理理论的范式转换及其对中国的启示（3）

公共选择理论学派认为，多元的政府结构比单一集权式的政府结构更能符合城市治理的需求，碎化的政府结构给人们提供了“用脚投票”的机会，反而刺激了地方政府之间的竞争，从而获得了更有效率的服务。按照公共选择理论学派的观点，公共产品的生产和提供是两个不同的概念和环节。虽然说地方行政机构的主要职能是负责提供公共产品和服务，但是它不一定要承担其生产职能。为了提高公共产品的生产效率和服务质量，公共选择理论学派要求将一部分公共产品和服务的生产职能转交给私人部门(市场)，即通过与私人部门签订协议，建立起公私伙伴关系；对于某一地方政府而言，除了与私人部门进行合作以外，还可以通过与其它地方政府进行合作，即通过跨地区的协议，来共同承担或转移公共产品和服务的生产职能。除此以外，还可以建立区域性的负责某项具体事务的专区。

实际上，公共选择理论学派提出以市场为导向的分权模式，与传统区域主义的统一集权模式是完全对立的。在该模式中，权力并不是集中固定在科层组织当中，而是分散在包括政府、企业和社会组织、甚至是公民个人等在内的更宽泛的参与主体之间；“无形的手”将协调特定商品供给者和消费者的行为，并且有效率地生产和使用资源，满足各方的需求。在城市治理中，该模式是以公共管理而不是以官僚制和权力为特征的，而且把所有参与主体视为一个受到外部刺激就会做出正确反应的理性经济人。因此，公共选择理论学派主张保留分散的地方政府行政单位，并通过这些行政单位之间的竞争，以期提高区域内现有资源的使用效率和增强管理的合理性。

公共选择理论学派经历了“兴起—高潮—融合”三个阶段。1956年，查尔斯·蒂伯特(Charles M. Tiebout)提出了“用脚投票”的思想来为大都市政府的多中心结构特征辩护，批判了传统区域主义。紧随其后，奥斯特罗姆夫妇、罗伯特·沃伦(Robert Warren)和罗伯特·比什(Robert Bish)等学者从公共选择理论的视角理解大都市治理和研究地方政府行为提供了一些新的思路和视角，迎来了公共选择理论学派的繁荣阶段：(1)有助于理解正式结构满足个人需求和偏好的关系；(2)不同规模的政府单位对提供不同公共产品和服务具有不同的效率；(3)把公共产品和服务的生产职能与供给职能分开，有助于深化对地方政府职能的理解。到20世纪90年前后，公共选择理论学派遭到了批评。首先，“经济人”假设过分强调参与主体的理性和自利性。在现实中，理性和自利性受到很多因素的干扰，难以做到完全理性和利益最大化；而且公共选择理论学派刻意回避了政府作为公共部门追求公共利益的特性。[10]其次，“碎化”的地方政府很难被认为是有效率的。尽管公共选择理论在治理“政治碎化”的初期颇有成效，但到了后期反而加剧了“政治碎化”，造成了同个区域内不同政府单位的职责不清、政府效率低下，弱化了区域政府的政治领导权，无法为居民提供有质量的服务。[11]再次，研究者发现参与主体之间的公平竞争只是理论条件，缺乏实质性的事实支持；[12]公共选择理论的理论性太强，缺乏支撑其假设的经验证据。[13] 

面对着严厉的批评，公共选择理论学派并没有像传统区域主义那样在某段时期内销声匿迹，而是逐渐融合到新一股城市治理的潮流中去，这股潮流就是城市治理的第三阶段——新区域主义阶段。

　二、西方城市治理理论范式转换的第三阶段

1.新区域主义的崛起(20世纪90年代至今)

传统区域主义和公共选择理论学派分别从国家和市场两个对立的角度作为逻辑起点，传统区域主义把国家/政府作为绝对主体的力量统治城市，从宏观结构途径试图解决城市问题；公共选择理论学派则把市场作为基本动力机制，从经济理性途径寻求解决方案。但是这两种方案在实践面前都遭遇挫折，20世纪70年代中期大西洋福特主义危机爆发时，国家/政府在协调公共事务面前表现出了软弱无力；20世纪80年代以后，由里根和撒切尔夫人为代表推行的新自由主义政策由于市场失灵的出现，导致单纯的市场机制在管理城市时束手无策。因此，学界开始重新思考国家、市场和社会三者之间的关系。究其原委，资本主义经济全球化的发展趋势正影响着城市化/区域化的进程。新区域主义兴起有两个背景：一个是全球化，另外一个是新自由主义的反思导致了分权化，权力由联邦(国家)向区域层面下移。自20世纪90年代以来，伴随着经济全球化的深入展开，区域竞争力逐渐成为了各国城市区域关注的焦点。在实践的推动和对传统改革派(即“传统区域主义”)以及公共选择理论学派融合发展的基础上，城市治理领域内兴起了一股“新区域主义(New Regionalism)”思潮，认为在解决城市问题上应综合考虑竞争与合作、分权与集权的因素，才能有效实现治理大城市的目的。

区域主义在20世纪90年代的复兴主要是由于：首先，联邦政府以财政援助为主要方式的城市全面规划无疾而终，中心城市的社会经济问题日益恶化；其次，发展区域经济是复苏国内经济，应对全球竞争的需要；最后90年代的区域主义改革理论受到了同一时期政府改革理论的影响，对于城市治理的思路与政策主张，体现了80年代中期以后兴起的新公共管理理论的核心思想。

2.新区域主义范式关注的焦点

目前新区域主义还不是一个统一的学派，但大致来说，赞同新区域主义的学者具有相当一致的目标：(1)大都市主要通过自愿的方式促进地方政府的合作；(2)新区域主义旨在解决碎片化的政府结构所带来的外部性问题；(3)提供财政和减税的其它方法来繁荣中心城市，使它们能更有效地促进它们所属的区域内经济。[14] 

诺里斯(Norris)主张，新区域主义之所以区别于其它的范式，是因为(1)新区域主义者将区域治理的主要理论基础，从效率和均衡的议题转移到区域竞争力的议题上；(2)新区域主义对处理问题的方针是不同于传统区域主义的政府改革。[15] 

倡导新区域主义的代表性学者萨维奇(Savitch)和福格尔(Vogel)认为，在新区域主义范畴下(1)以地方自治公民为首的社区应该朝外来关注更大的城市区域，并且考虑它们共同的未来；同时(2)联合政府必需与其他不同层级的政府间建立它们的合作网络关系，这是必要的手段。[16] 

而汉密尔顿(Hamilton)指出，新区域主义关心的话题是涉及(1)在区域议题上决策的过程；(2)在区域间安排合作的协议；(3)必要时，借由国家的力量来处理区域的问题。[17] 

3.新区域主义的基本特征

上述新区域主义关注的议题显示了新区域主义注重治理、合作和网络等的一些基本特征。对此，瓦利斯·阿兰做出了权威性的概括，他指出，第三波区域主义(即新区域主义)至少在5个方面与其它区域主义不同[18]，即，治理、跨部门性、协作性(Collaboration)、过程和网络。随后，Daniela Windsheimer补充了另外三个特征：开放(Open)、信任(Trust)和赋权(Empowerment)。