中国新型城镇化理论与实践创新（3）

米尔斯在《白领》一书中论及1954年美国白领阶层数量超过蓝领阶层数量所蕴含的社会转型意义，并以此“区分线”作为美国后工业社会发端的界标之一(米尔斯，1987：83-100)。法国学者孟德拉斯在1964年提出了农民终结的问题，“首唱”法国传统农业消亡的“挽歌”，引起强烈共鸣；20年后的1984年，法国社会事实证实了这一研究判断成果(孟德拉斯，2005：268-271)。2013年中国的城镇人口已接近7亿，虽然还处于结构缺失的不完善城镇化过程中，但也预示着中国传统农业社会“瓦解”的开始。面对这样的社会结构变迁，必须从根本上解决土地由谁来耕作的问题：是如以往依靠大量的靠天吃饭的农民，还是依靠新的知识、技术阶层或者是新的城镇人来耕种?显然，从几千年农业社会中走出来的中国人，已经到了要深刻思考和解决这一问题的时候了。

从完成城镇化的国家的情况来看，农民通常占总人口的10％以下，农业就业人数大约只占就业总量的5％以下。中国目前农业人口占50％左右，如果也下降到10％，还要从农业转移出近2亿多劳动力，这些人口如果直接涌入大城市将会给中国的现代化带来更多的困难。如果能够培育更多的地域结构合理的中小城镇群，至少能容纳未来三分之二的农村转移人口。北京市的经验已经证明，在确定了33个中心镇提升服务功能后，较好地解决了40多万农民就地就业的问题(彭真怀，2010)。中国农业劳动生产率长期低下是众所周知的，按照美国平均每个农业劳动力经营500亩耕地的水准，中国18.3亿亩耕地只需要400多万个劳动力；按照巴西平均每个农业劳动力经营50亩耕地的水准，中国也只需4000万左右农业劳动力。而现在中国还有近一半人口为农村人口，农业劳动力超过3亿，因此，农业人口的转移是中国现代化必须解决的问题。

从发达国家的城镇化历史中可以看出，中国城镇化的最终发展也必然是“传统农民的终结”，当然这并不意味着农业的消失，也不意味着农村的消失，而意味着现代农业和农村的兴起，在乡村生活的“农业蓝领和白领”可以照样享受到现代社会发达的城市文明。

(三)问题导向的研究视角：中国城镇化进程中的关键问题

中国目前正处于城镇化进程中社会问题的多发期，如土地问题、社会保障问题、农村贫困问题、养老问题等，可以列出几十类，这里笔者仅从新型城镇化战略的视角提出几个关键问题来讨论。

一是城镇化战略规划无序化和短期化：既缺乏国家顶层立法，又缺乏地方“城市法人”规范。与西方发达国家城镇化模式和规划管理相比，中国目前还没有真正完整的国家级城镇化发展大法，更没有城镇化发展的指导细则，这也是以往城镇化无序发展和问题多发的主要原因之一。改革开放以来，虽然城镇化规划的时限要求必须在20年以上，但城镇化的规划主要是通过“五年计划”来管理的，城镇发展战略与规划往往是城市经济、城市产业发展规划的“附属品”。城镇化的发展受到诸多“制度因素”如土地制度、户口制度、就业制度、住房制度和社会保障制度等的严重制约。特别是因为没有国家层面的城镇发展法规，很多城市(镇)长期以来根本就没有法律意义上的中长期规划，基本是“一任领导一种规划”，有些城镇规划是“纸上画画，墙上挂挂”。③城镇化的无序化使某些城镇出现“极化”发展的社会倒退现象：一种是“城镇超低度工业化”——超低标准建设和超低就业率的工厂，随意建设在乡镇之间，并以其超大空间占有了大片良田。“非城镇化的工业化用地浪费是集约城镇化的8倍”(张正河，1998)。另一种是“城镇单纯住区乡村化”，即“城镇卧城化”，不仅日常生活配套不完善，而且“城镇是扩大了的乡村”。第三种是“城镇过度工业化”，“城镇成了扩大了的巨型工厂”，城镇生活只是大工厂的配套，而且也存在土地利用严重超标的现象。究其原因，主要是我们的相关法规少，又过于宏观，缺乏分层化的指导，甚至在规划招标、规划评审程序上都缺乏公正与合法性；另外，在一些县级城镇规划的落实上，根本没有相关的执法管理机构。中国2000多个县级单位中的1600多个是“非设置市”，在整体上根本没有国家层面的县域城镇化战略设计。从实际情况看，县以下的城镇很难承担起科学规划城镇化的责任。比如，某县有N个镇，各自找不同的单位进行了N个不相关的镇域规划，最后是产业定位、空间定位和文化定位均雷同，既没有创造地域产业分工，也没有就业与产业链规划，其结果是不说自明的——必然导致同质性竞争并缺乏可持续发展能力。“合法权利用于制定政府计划”(哈柏玛斯，2001：78)形成典型的合法化和合理化危机。很多地方的城镇化规划在“五年一次的计划”中被一次次刷新并被“改头换面”，一些只见物不见中国人文精神的“洋规划”，不仅丧失了本土化的空间文化价值，也在抹杀中国城镇的“集体记忆”。

二是城镇化过程中“半城市化”和产业空心化：“就业不充分”是一些中小城镇衰落的根本原因。中国中小城镇数量多，分布地域广，欠发达地区的一些小城镇目前仍然几乎无业可就，缺乏地方税收和公共财政的支撑；同时，公共资源与公共财富的短缺，加深了社会的不公平，引发了新的城镇贫困等一系列社会问题。中国城镇总体状况是地域结构和规模发育不足，集聚效应不充分，无法形成城镇特色产业，普遍存在明显的市场性障碍。几乎中国所有省份都存在较大数量的2万人以下缺乏就业空间的小城镇(胡厚国，2004)。如在武汉城市圈1500万城镇人口中，城市人口平均仅10万，建制镇平均人口仅1.4万(胡跃平、陈韦，2010)。城镇化明显滞后于工业化。城市大量农民工的“半城市化”也是一个普遍现象。根据《江苏农民工调查报告》，接受调查的3032名农民工中，除了基本的医疗保险，养老、工伤、失业、生育保险的参保率均未超过50％(邹农俭等，2009)。这些人口构成了“城镇贫民”的一部分。作为中国较为发达地区的江苏省尚且如此，其他地方就可想而知了。更为糟糕的是，出现了农民工贫困的代际传递。有关调查报告指出，全国约有新生代农民工1亿多人，他们面对的主要问题是：整体收入偏低，劳动合同执行不规范，社会保障水平偏低，职业安全隐患较多(刘声，2011)。因贫困和不公平待遇造成的农民工“半城市化”是城镇化健康发展的障碍之一。诺贝尔经济学奖得主刘易斯认为：“收入分配的变化，是发展进程中最具有政治意义的方面，也是最容易诱发妒忌心理和社会动荡、混乱的方面”(刘易斯，1988：78)。城镇贫困问题的长期性和连锁性容易导致诸多衍生问题，“贫困对人的尊严和人性的堕落所造成的后果是无法衡量的”(威尔伯编，1984：452)。因贫困所形成的城镇文化资本的再生产乏力和代际文化断裂等问题也是令人十分担忧的。

三是城镇化的区域性结构空洞：城镇功能体发育不全，小城镇仍然是大问题。新一轮的城镇化必将主要在县一级空间深化和展开。2010年全国建制镇有1.9万多个，乡1.4万多个，这其中一万多个重点乡镇是中国城镇化的主要空间节点，如果县域城镇化发展方向、地域生产分工长期模糊不清，必将使中国新型城镇化遭遇新的瓶颈。目前的问题是，在大区域都市圈内的城市之间、省域城市行政区划之间、县与县域城镇之间、县域内的城镇区域之间，甚至在街道与村组之间，存在大量或大或小的“区域性结构空洞”，形成多样显性化的“三不管地带”和被遗忘的“社会角落”。这些“中间型地带”多是中小城镇所在地，经济与社会发展水平长期处于低迷和落后状态，是社会问题的重要滋生地。区域性结构空洞的存在，使很多中小城镇的社会问题陷入更深的轮回和放大之中，特别是县域城镇一体化被排除在国家整体城镇化体系之外，进一步导致了中小城镇与大城市的“结构性离心”状态。这种城镇化会形成“社会偏心圆结构”的运行状态，城市化发展越快，孤立的小城镇被“甩”得越远，传统乡村和乡镇发展越是落后。正如西方学者所言，看北京的CBD(中央商务区)已经超过西方发达国家，看北京的郊区还不如欧洲的中世纪。从区域空间结构发展的现代性角度来分析，中国已经有一些成功发展的小城镇，其成功的主要原因之一是能够参与大城市群的产业分工体系，但很多相对落后的小城镇从未能够与大中小城市区域形成地域结构关系。小城镇与大城市的经济关系脱节，在某种意义上就是与现代社会脱节，甚至一些以小城镇为代表的农村经济体系与大城市成为某种对立存在的经济文化形式。此外，当代城市病正在向中国的中小城市(镇)蔓延。一方面，一些中小城市(镇)也出现了大城市已经发生的一些城市病，如交通拥堵、功能单一、污染严重等问题；另一方面，小城镇也发展出独有的“城镇病”，如“空心化”、“留守人口”、“农药污染”和“落后文化滋生”等。费孝通(2004)在改革开放初期提出的“小城镇，大问题”还远远没有解决，迫切需要我们找到有效的办法。