全国人民代表大会宪法地位研究

全国人民代表大会宪法地位研究

核心提示:自1954年宪法以来,在一院制下设置常设委员会的我国人大构造中,大会的宪法地位问题一直颇受关注。特别是在1982年宪法扩大全国人大常委会的职权之后,常委会不仅享有了立法权,而且在立法数量以及立法权限等方面有时超出了其宪法界限,现实运作中常委会修改基本法律的宪法界限也被悄然打破;在决定权、人事权、监督权方面,大会的宪法地位出现了文本与现实之间的冲突。为了维护最高国家权力机关的宪法地位,有必要完善现有的人大运行机制,充分发挥大会的职能,加强大会对常委会的制度性监督,保证全国人大的民主正当性与合法性。

在法治国家的建设中,制度的实际运作有可能偏离宪法文本预设的轨道,在缺乏有效的宪法保障机制的背景下这一冲突尤为突出。自1954年宪法以来,宪法文本一直规定,全国人民代表大会(以下简称全国人大)是最高国家权力机关,全国人大常委会是其常设机构。然而,大会的这种最高地位在现实中有时越来越难以体现,在某些领域甚至出现了削弱的趋势,全国人大构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离。本文拟以全国人大及其常委会的职权行使为例,分析宪法文本中的全国人大规范及其解释技术,并探讨社会变革中人大结构性变迁的因应之道。

 一、问题的提出:文本与现实的冲突

近年来,对于全国人大的宪法地位问题,无论是实务界还是学术界都进行了广泛的争鸣。现实生活中出现的文本与现实的冲突,引起人们的关注与不安。2005年1月5日,朱素明交通违章,昆明市公安局交通警察支队依简易程序作出100元罚款的行政处罚。一审法院判决维持了行政处罚。朱素明不服,上诉认为《行政处罚法》是全国人大制定的基本法律,而《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的其他法律,两部法律既不是同一立法机关制定,又不是同一级别的法律(前者高于后者),不存在“特别法优于一般法”适用的基础,故而应适用《行政处罚法》,适用其中的一般程序而非简易程序。二审法院认为:

在我国的立法体系中,全国人大与全国人大常委会都是法律的制定主体,均为行使最高立法权的国家立法机关,全国人大常委会是全国人大的常设机关,在全国人大闭会期间,其可以经常性地行使国家最高层次的立法权,两个国家最高立法机构所制定的法律不应存在位阶上的“层级冲突”,即不会产生“上位法”与“下位法”之间冲突问题,故上诉人在该案中认为全国人大制定的《行政处罚法》系“上位法”,全国人大常委会制定的《道路交通安全法》系“下位法”的诉讼理由是不成立的。〔1〕

无独有偶,2007年《最高人民法院公报》上公布了类似的案例,法院同样认定《行政处罚法》和《道路交通安全法》及其下位规定属于一般法和特别法的关系,进而认可了适用简易程序进行道路交通处罚。〔2〕2007年10月,全国人大常委会修改《律师法》,其中关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定,突破了全国人大所制定的《刑事诉讼法》的规定,律师能否依据新《律师法》行使权利,亦曾引起轩然大波。〔3〕 2009年,在《侵权责任法》的通过主体和方式上也产生了较大的争议,有常委会委员主张常委会越权违宪,而常委会认为可以制定,因为这是对《民法通则》的细化。〔4〕

在法学界,近年来围绕全国人大与其常委会的关系问题学者们也进行了学术讨论。例如,有学者曾就刑法的立法解释问题指出:

原本由代表人民的三千多名代表制定的刑法,后来由其中的一部分人决定其含义。这不仅与《宪法》第62条有关全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”的规定相矛盾,而且难以使法治建立在民主之上。〔5〕

我们对这些实务做法和学术主张的是非姑且不论,这样的案例和学界的关注确实提出了令人深省的宪法学的重大课题:全国人大在宪法上到底处于何种地位?全国人大与其常委会的宪法界限如何?宪法文本上的“最高”如何解释?前者相对于后者是否处于最高的地位? 其依据何在?

二、宪法文本上的全国人大宪法地位

新中国自成立之初便建立了一院制的代议制机构。1954年宪法规定,全国人大是最高国家权力机关,全国人大常委会是全国人大的常设机关。1979年对1978年宪法进行修改时,在地方人大(除乡镇外)设置了常委会,这样就在整个国家权力体系中建立了一院制下设立常设委员会的体制。这一基本架构亦为1982年宪法所继承。根据宪法规定,全国人大相对于其他国家机关享有最高地位。这一点上存在着基本共识。但在人大内部,大会相对于其常委会是否也存在着这种最高地位呢?

要回答这一问题,首先需要判断大会与常委会是否为两个不同的机关。在人大的构造中,大会与其常委会形似一体,但实际不同。首先,在存在形态上,两者各自存在,不同时间开会。在下一届人大选举产生到下届人大选出新的常委会之前,常委会与下一届人大同时存在,而产生它的人大已因下一届人大的产生而不复存在。某一届人大早于其常委会而产生,先于其常委会而结束任期。其次,从职权和两者的相互关系看,宪法规定了常委会是大会的常设机构,但宪法分别规定两者的职权,而且常委会并不享有大会的全部职权。既然常委会要向人大负责,从逻辑上说两者是彼此独立的。再次,两者的民意基础不同。常委会委员由人大代表选举产生,而人大代表则是由选民或下级人民代表大会选举产生。

在人大构造内部,大会相对于常委会的最高地位,这是自1954年宪法以来就已确定的宪法原则。1954年宪法在制定过程中,对于如何维护人大相对于常委会的最高地位是有诸多考量的。例如,在宪法起草委员会讨论在草案中是否要给常委会制定法令的权力附加限制时,李维汉、董必武、邓小平等人均着重强调了“大会在常务委员会之上”的特质。〔6〕刘少奇在宪法草案报告中亦明确指出:

我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力……适应我国的实际情况,并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验,我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时,不论常务委员会或中华人民共和国主席,都没有超越全国人民代表大会的权力。〔7〕(着重号为引者所加,下同)

在1954年宪法的制度设计上,同样包含着大会至上的要求,例如,常委会要向大会负责并报告工作,大会有权罢免常委会的组成人员等。

在1982年宪法修改过程中,同样也对人大的宪法地位给予了高度关注,并力图从体制上预防常委会对全国人大职权的侵犯。在宪法修改委员会讨论草案时,荣毅仁明确指出,制定和修改基本法律是全国人大的职权,而不是常委会的职权,把人大常委会同全国人大并列为行使立法权的最高机关不妥。〔8〕 在宪法草案的全民讨论中,有人提出,在扩大全国人大常委会职权时,应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这一意见得到了中央的肯定,也在宪法文本中得到了体现。宪法第六十七条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定,在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,后来加上了“不得同该法律的基本原则相抵触”的限制。在第六十二条关于全国人大的职权又加上了第十一项,即“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。〔9〕 这为维护全国人大的最高地位提供了一定的制度保障。

这种大会相对于常委会的最高地位在文本和规范上是比较清楚的,成为中国宪政体制的基础与权力合法化的依据。无论是立法,还是官方文件和学术话语体系中,全国人大作为“最高国家权力机关”的地位成为社会的基本共识与政治哲学。但在现实中却并非一成不变。在1982年之前,大会的最高地位体现得较为明显,在国家生活中大会起到主导性作用,重大决策、重要法律和重要的人事决定等均出自大会,常委会只是对部分决策、人事和立法起着决定和监督的作用。然而,在随后的三十年里,特别是近十年来,人大的内在构造实际上却逐渐发生了重大而不易为人察觉的变化,宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的“政治现实”的冲击,造成“最高国家权力机关”地位的不确定性,甚至在某些领域出现削弱的现象。

三、全国人大立法权的规范与现实

立法是全国人大最重要的职能,对立法权的配置也集中体现人大构造的特点。全国人大立法权的最高地位应有一定的机制保障,而不能仅仅流于口头宣示。但目前,全国人大立法权的规范与现实之间出现了一定的冲突。下面从立法数量、规范密度、立法权限等几个方面入手,着重考察大会最高地位与人大常委会之间价值的冲突。

(一)常委会的立法数量日渐膨胀

常委会行使立法权,缘起于1982年宪法。按照1954年宪法的规定,全国人大是“行使国家立法权的唯一机关”,全国人大常委会只能制定法令。 WriteZhu('1'); href="http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=9177#m1" name=1>[1]〔10〕 1955年7月30日,第一届全国人大第二次会议又专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规”;〔11〕 虽然,全国人大“授权常委会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定”。〔12〕 但由于后来整个人大陷于瘫痪,这种立法授权没有对大会最高地位产生大的影响。1978年宪法延续了1954年宪法的规定。〔13〕但1982年宪法则改变了这一设计,明确规定全国人大和全国人大常委会“行使国家立法权”(第58条)。之所以要作出这种新的权力配置,是鉴于历史教训而要着重加强全国人大常委会的权力。彭真在1982年宪法草案说明中指出,“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少;但是人数多了,又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可以说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当〔14〕扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。全国人大和它的常委会行使国家立法权;除基本法律应当由全国人大制定以外,其他法律由全国人大常委会制定”。〔15〕19821959年4月28日年宪法扩大了全国人大常委会的职权,明确规定全国人大常委会是最高权力机关的常设机关,与全国人大共同行使国家立法权。显然,这是基于加强立法机关的有效性而作出的制度选择。

然而,这种新的权力配置是加强人大体制,从制度选择的原意上并无削弱人大地位的意图,也没有改变文本上“最高国家权力机关”的地位。但由于现实脱离了文本,客观上片面强调人大常委会立法权,这也为人大常委会日益占据主导地位提供了制度上的可能性。〔16〕

从全国人大与常委会实际的立法数量来看,在1982年之前,全国人大与常委会的立法数量旗鼓相当,而且全国人大制定的法律远远重要于全国人大常委会所通过的法令。但在1982年之后,全国人大每年立法的数量日益减少,而全国人大常委会的立法数量则日益膨胀。到今天,全国人大立法数量尚不足全国人大常委会立法数量的1/15,如此就很难说整个社会还是由全国人大所制定的法律在规范着。〔17〕而且,两者立法的数量比例还将继续扩大。相形之下,全国人大所拥有的“国家立法权”将逐渐萎缩。在立法方面,全国人大的最高地位日渐缺少了载体,又何以体现其“最高性”呢?制定的重要法律多了,自然为法治提供坚实的基础。但如果多数法律的制定主体在民主正当性方面存在欠缺的话,也必然影响其民意基础和实施的效果。

责任编辑:单梦竹校对:总编室最后修改:
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