全国人民代表大会宪法地位研究（4）

七、回归宪法文本，维护全国人大的宪法地位

社会主义法律体系形成后，中国的法治发展将面临新的挑战与转型，法律实施、法律适用与法律解释将成为法治国家建设的核心任务，其中宪法实施又是整个法律实施的基础与关键。正确处理全国人大与常委会关系直接关系宪法体制的稳定与宪法实施的过程，需要从“依宪治国”的战略高度认识和解决实践中存在的问题。面对全国人及其大会内在构造发生的变迁，在“国家的一切权力属于人民”的宪法理念之下，根据全国人大与常委会不同的宪法地位和功能，维护全国人大的最高权威，尊重宪法文本，严格按照宪法规定的大会与常委会的地位和职权，从中国宪政体制的总体目标与价值追求出发，进一步寻求完善人大制度的对策。

（一）走出人大构造难题的历史探索

人大一院制下设置常设委员会的基本构造，自其产生之日起便隐含着一种民主性与有效性的张力，而且渐趋显现。如何走出这种难解的困局，成为人大制度运行中学术界和实务界一直关注的重大课题。

在1982年宪法起草过程中，胡乔木同志曾提出一项建议，将一院制改成两院制。在宪法修改委员会秘书处第二、三次会议上，不少人认为：实行两院制，人数少，便于深入讨论，解决问题；能使代表更好地代表人民，使通过的法律更严格，实行的监督更有效，能起制约、平衡作用，有利于政局的稳定。胡乔木在给中央书记处《关于修改宪法的几个问题》的报告中，提出了人大制度的改革建议，其中第二项内容是全国人大组织可考虑分设“社会院”和“地方院”。这些建议得到了热烈讨论。〔49〕但或许是因为新中国一直施行一院制，这一建议最终未能为1982年宪法采纳。邓小平同志认为：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”〔50〕 作为一个政治决断，1982年宪法采用一院制，有其存在的历史正当性与现实性。但在当时的历史条件下，两院制的一些主张也反映了维护最高国家权力机关的宪法地位同时防止常设机关权力“膨胀”的担忧。

学术界对于人大的内在构造与体系也进行了有益的学术讨论。概括而言，主要有两种主张：

第一，坚持和完善说。这是多数人的观点。例如，有学者认为，坚持和完善人大制度，一定要加强人大的自身建设，使国家权力机关更好地适应现代化建设的要求，特别是人大常委会委员的年龄构成应当逐步做到相对年轻化，修改全国人大和全国人大常委会的议事规则，提高审议质量等。〔51〕也有学者看到了全国人大常委会的权力扩大后，在全国人大与全国人大常委会的职权关系上，也产生了一些职权不明、界限不清等现实问题，主张本着职权法定原则、合宪性推定原则以及特定专属原则对大会与常委会职权进行划定。〔52〕有学者从立法权的角度认为，全国人大不是一个适合行使立法职能的机构，导致常委会立法权的“膨胀”，而常委会由于民意基础的缺失，产生了合法性危机。种种困惑都归因于“二级”立法体制，解决的办法是改造为“一级”立法体制。即将把全国人大制定法律的权限剥离出来，全部赋予常委会，只保留制定宪法和修改宪法的权限。〔53〕这些观点虽然回应了一些现实生活提出的问题，但对于大会与常委会之间的民主性鸿沟却缺乏更深入的分析与判断。

第二，改造说。有些学者主张继续维持一院制，但在大会和常委会之间进行做必要的制度性调整。常委会委员的大部分进入了各专门委员会工作。“加强专门委员会的作用，可以使人大常委会由间断的会议型转变为经常性开展工作的运行实体”。“随着全国人大常委会不断地发展和完善，作用不断增强，可以设想逐步增加常委会组成人员的数量，减少全国人大代表的数量，将全国人大和常委会的职权逐步合一，直至由双重议员制变成单一议员制。” 〔54〕虽然这种观点表述得相当暧昧，但看到了大会与常委会之间民主性基础的重大差异，应当说该建议在现行的一院制下是一种值得考虑的思路。也有学者提出，一院制和两院制并不是社会主义和资本主义的根本区别，可以探讨在人民代表大会体制下更全面、更有效地反映各地区和各界别最广大人民群众根本利益和要求的中国特色的代议制。

（二）寻求民主性与有效性的协调

应当说，国家机关的民主正当性是一国统治合法性的重要表征。民主正当性的重要来源就在于人民的同意，而人民同意的方式主要是选举投票和全民公决。通常，民主国家体制内拥有民主正当性的机构是由人民直接授权，透过选举的方式所组成。检视有无民主正当性关键之一在于政府机构和国家领导人是否由全体选民选举产生。在我国人大制度下，其他国家机关由人大产生而非民选产生，全国人大构成了其他国家机关民主正当性的来源，加强全国人大的民主正当性就成为整个国家政治体制中保持民主性的基础。

全国人大的地位是由宪法规定的，也是人大制度发展的客观需要。胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对《宪法修改草案（修改稿）》的国家机构作出说明时明确指出：“加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。”〔55〕之所以要反复强调不能让全国人大常委会和全国人大平起平坐，其根本原因在于大会具有广泛的民意基础，其民主性程度远远高于常委会。

在法律位阶的秩序中，法律仅次于宪法的效力是议会民主主义的体现和要求。宪法赋予法律如此效力，反过来也要求法律的制定者具有高度的民主性。要充分实现代议制的基本原则，也必然要求人大能高效运作，制定出必要的法律对社会关系进行有效的调控。人大常委会固然能高效运转，但它依然是一个代议制机构，不容许因便于开会而影响其代表性和民主性。而目前人大常委会委员的人数约为人大代表人数的1/20。这种安排凸显了常委会，增强了常委会行使职权的有效性，但在立法权行使等方面却降低了大会的作用，也就降低了立法乃至各种决策的民主性。常委会立法在现实中的作用超越其权限，就会越发矮化大会的地位。这一方面会违背宪法所确定的基本体制，另一方面因常委会民主性的稀薄，也容易引发民主危机。人数少、代表性不足、民主性微弱的常委会难以担当实质上的最高国家权力机关。问题是，在现行体制下，要维护人大的最高地位，是否存在进一步完善的制度空间。即便是在1954年宪法的架构中，对常委会立法权有很大的限制，但囿于大会的局限、迫于现实的要求，1955年、1959年两次将部分立法权授予常委会。从这一过程也可以看出，由全国人大这样一个很少集会的代议制机关来立法，也只能将某些立法权转让给它的常设机关。但只要有这种立法权的转让，就必然会产生上述诸多的结果；而且即便建立起有效的违宪审查制度，也无法有效地阻止常委会的“越权立法”，也无法填补常委会民主性的严重匮乏。

（三）本着循序渐进的原则，完善人大制度的运行机制

1982年宪法的起草者意在加强人大，并作为强化人大地位的一种途径，采取了加强人大常委会职权的方式。在当时的历史条件下，这种选择具有合理性，在实践中的确发挥了一定作用。但这一制度设计在现实的运作中发生了修宪者所意想不到的效果，甚至在一些职权的行使上对加强全国人大宪法地位的目的构成了一定的挑战，使得我们不得不进行必要的反思。在现行体制之下，人大的最高地位从规范上虽有保障机制，但从现实和经验来看缺乏保障的实效性。从民主主义的内在要求来看，它不能容忍任何机关侵犯人大的最高地位。面对三十年的悄然变革，我们不能不对人大的内部构造进行反思，进而作出必要的抉择。

1.  强化对常委会行使职权的监督，充分发挥大会的功能

实际上，现行宪法在体制上确立了维护全国人大权威、制约常委会职权的制度与程序。应当充分发挥现有机制的作用，使其具有较强的可操作性，提高制度运行的实效性，并根据需要与可能，完善相关的制度，而加强专门委员会的建设是促进全国人大职能的充分发挥的重要途径。

第一，设立宪法委员会，加强对全国人大常委会的制度性监督。如前所述，维护全国人大的最高权威，是国家权力民主正当性的需要，但在现实中大会的最高地位并不稳固，有时与全国人大常委会职权和功能发生冲突。在现有的监督机制中，宪法第62条规定大会有权改变或撤销常委会“不适当的决定”，《立法法》第88条在立法上将此进一步明确，“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例”。但在实践中，这一制度由于缺乏可操作性，没有发挥出应有的作用，30年来没有一件改变或撤销的实例。为了加强全国人大对常委会立法行为的监督，有必要在全国人大之下设立具有专门委员会性质的宪法委员会，具体行使宪法监督职权。这一方案在1982年宪法起草过程中也有过讨论，也是现行宪法颁布至今学界基本形成共识的方案。有了专门的宪法委员会，一方面避免了宪法监督“虚置”的现实问题，另一方面避免了宪法监督体制的争论可能导致的制度性“震动”。成立专门委员会不需要修改宪法，改革成本较低，是在现有制度下比较合理的改革途径。宪法委员会成立后，可以对大会与常委会权限不明的宪法和法律规定进行解释，为常委会合理行使职权提供制度性保障。同时，由宪法委员会对违反宪法和法律的行为作集中统一的审查，有利于维护全国人大的最高地位，保障宪法的权威和法律体系的统一性。

第二，全国人大专门委员会由1954年宪法的5个，发展到1982年时已有6个，现在已增加9个。专门委员会数量的增加，也是全国人大职权行使、特别是监督专门化的必然要求，是大会有效行使职权的重要方式。这是值得进一步发展的有益经验。一方面，可按照政府部门设置常设的专门委员会，加强对行政机关的监督。专门委员会的职权不应限于目前的“研究、审议和拟订”，还应继续扩充至具有监督权、调查权、提案权等实质性权力，能独立地代表全国人大行使某一方面的职权。另一方面，为了让专门委员会积极发挥国家权力机关的作用，应尽可能吸收具有专业背景的人大代表成为各专门委员会的委员。在现有工作机构的基础上，应积极推动专门委员会委员的专职化，为所有委员配备专职的秘书和辅助人员，为代表或委员更好地行使职权提供支持。

2.  不断扩大间接选举的范围，强化全国人大职权行使的民主性。

目前，全国人大代表的选举过程大致是“选民→县级人大代表→省级人大代表→全国人大代表”，由此产生的全国人大代表与选民之间距离较远。在各国，行政首脑是否为直接选举并不一致，但在众议院议员的直接选举上却是多数国家坚持的原则。继续加强全国人大的民主性，逐步实现人大代表的直选，这是提升代议机构民主性的不二法门，同时也有利于提升全国人大立法、重大决定、人事任免、监督的正当性和可接受性。

目前，无论是素质、经验，还是在经费、交通等方面，我国均具备了逐步实行直选的基本条件。虽然选举法历经数次修改，在某些方面取得了长足的进步，但仍然不能满足人民蓬勃发展的民主需求，我们再也不能以民众素质低等原因进行推诿改革。在代表的数量问题上，不应过分强调数量与代表性之间的正比例关系，选举代表的目的不仅是让其代表某一个群体的利益，更是选出合格的、值得选民信任的代表参政议政，有效地行使国家权力。代表人数即使少下来，只要是基于选民直接选举产生的人选，也具有高度的民主性。相反，间接选举，即便选举出来的人数再多，也终因与选民关系的间接性而导致民主性不足。在当选的方式上，以大选区制为基础，确保各参政党、人民团体、无党派人士等有当选的机会。在代表构成中，减少年龄、行业、身份、文化水平等考虑因素，控制人大代表中的官员比例，而将重点置于区域性的代表性上，增强人大代表的民主性。年轻化本身就不应是代表资格的追求目标，因为人大代表应当有较为丰富的知识和阅历。但代表应实行专职化，这是代表具备议事时间的保障。

3. 实施机构的调整，保障全国人大职权行使的有效性。

实践证明，现行宪法规定的全国人大设立常委会的构造，旨在既追求民主的价值，同时也要保证工作的有效性，但在30年的实践中也面临如何有效地维护民主价值的新问题。为了提升民主性并有效地保证会议的效率，根据全国人大的运转经验和现实效果来看，适当时也需要考虑机构的局部调整。要追求全国人大的民主性，大国实行民主政治就需要有足够的代表；要保证全国人大的有效性，在代表多的情况下就需要分开进行审议。所以，在国家体制层面上，有必要探讨并慎密论证具有中国特色的代议制，以平衡人大的民主性与有效性价值，进一步优化中国特色的人大体制。

在具体的实施方案上，未来可以探讨在中央和地方层面采取不同的体制的可行性。在中央层面，可实施两院制的改革。在实行代表直选之后，需要着力加强的就是人大职权行使的有效性。经验表明，国会一院议员超过600人者极为少见。故而，应将两院代表总数控制在1000人左右。由一院制改为两院制后，由于各院代表人数已适合集会审议，常年集会也具备了前提条件。在地方，由于代表人数本来就相对较少，再按照全国人大代表人数减少的比例进行缩减，完全可以常年集会审议，施行一院制也未尝不可。在县乡级人大，由于事务相对较少，设置纯粹的一院制更是必要之举。

总之，上述一些完善制度的措施，有利于实现人大的最高地位，促进人大民主性与职权行使有效性的统一。应该说，这种改革虽然是对现行人大制度结构的局部调整，但却是保障人大最高地位的有效途径之一。坚持人民代表大会制度，优化人大的制度构造，既可保障全国人大的最高地位，也可保障共和国的民主价值，最终促进国家走向宪政、实现长治久安。