全国人民代表大会宪法地位研究（3）

五、全国人大监督权的规范与现实

根据宪法的规定，人大产生其他国家机关，其他国家机关要对人大负责，受人大监督。然而，大会一年一次的短时间集会，其监督权在很大程度上被虚置，其监督的实效性有所削弱，相反，常委会的监督权出现超越宪法界限的现象。

（一） 监督的形式与常委会的监督权

现行宪法对于全国人大的监督权仅限于以下几项明确规定：第一是第62条第2项的监督宪法的实施，第二是改变或者撤销常委会不适当的决定，第三是第63条的罢免中央国家机关的组成人员，第四是第65条第3款的罢免常委会组成人员，第五是听取常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。但大会从未行使过前四项权力。宪法关于全国人大常委会的监督权规定有很多：第一是监督宪法的实施，第二是监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作，第三是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，第四是撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，第五是听取国务院工作报告。在各种组织法、监督法等法律中还有诸多常委会监督的形式，诸如执法检查、听取和审议最高人民法院、最高人民检察院的工作报告等。

每年大会行使监督权的形式仅限于听取和审议报告，主要包括听取和审议政府工作报告、关于上一年度国民经济和社会发展计划执行情况、本年度的国民经济和社会发展计划草案的报告、关于本年度国家预算的报告、常委会的工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院的工作报告。以2010年的大会为例，审议政府工作报告的时间为1天半，审议计划报告和预算报告为1天，审议全国人大常委会工作报告为1天，审议最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告为1天，共4.5天。真正的实质性监督是由全国人大常委会来实施的。即便在早期，从一届全国人大一次会议到四次会议的三年时间里，常委会就听取和审议了国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告31个，对有些重大问题作出了决议；五届全国人大常委会共听取这类工作报告24个，六届全国人大常委会共听取40个。罢免和撤职是监督手段中最严厉的一种。全国人大尚未行使过这一权力，而常委会曾有过根据国务院的提请，解除石油部部长职务、撤销林业部、国土资源部等部长职务的先例。〔36〕 在执法检查监督上，八届全国人大常委会共开展执法检查22次，九届全国人大常委会开展执法检查22次，听取专题工作报告40次。

根据1954年宪法的规定，决算是由大会审查和批准的。1982年宪法改变了这一做法，改为由大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，而决算则自1985年开始，实务中便改由常委会审查批准。1995年开始实施的《预算法》进一步明确了这一做法，全国人大只审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告、批准中央预算和中央预算执行情况的报告、改变或者撤销常委会关于预算、决算的不适当的决议。而全国人大常委会则监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。〔37〕

（二） 《监督法》与常委会的监督权

大会的监督和常委会的监督所依据的法律是不同的。大会的监督权多数集中于宪法和组织法的零散规定中，而常委会的监督权则有一部专门性的法律。《监督法》是在总结多年经验的基础上制定的，既有对现有做法的归纳总结，也有一些制度性的新举措，这无疑是加强了常委会的监督权。值得注意的是，《监督法》一直是由常委会负责起草、并由常委会审议通过的。虽然其一开始是希望制定一部大会的监督法，〔38〕 但由于客观的限制和认识上缺乏共识，最后制定出来的法律却是一部《各级人大常委会的监督法》。全国人大法律委员会在监督法草案修改的汇报中说明了调整的原因：

各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告，从广义的监督来看，审议工作报告，有赞成的意见，有批评的意见，也是监督；审查计划、预算，最后要决定、要批准，就包括了监督。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。〔39〕

从这一说明中可以看出，全国人大的监督只属于“广义的监督”，而实践中真正的监督则是由全国人大常委会来实施的。在有了专门的监督法之后，本已实施经常性监督的全国人大常委会将在实践中进一步取代大会的所谓监督。

六、全国人大的规范与现实冲突原因

人大制度已施行近六十年，全国人大的内在构造——大会与常委会的关系已发生结构性的变革，宪法文本与现实出现冲突与不一致。为何会形成如今的结构，它与宪法的发展、与民主政治发展之间存在哪些关联，如何从宪法文本出发，正视问题，尊重文本是我们思考这一问题的基本出发点。

（一）变迁后的人大内在构造

概言之，在立法问题上，常委会无论从数量、调整力、规范密度上还是立法领域的重要性上均日益扩张，而人大自身则相形见绌。决定权、人事权、监督权等问题亦为如此。大会的作用渐渐为其常委会所取代，大会的最高地位越来越难以彰显。人大的内部构造正悄然变革，宪法的文本规定与现实运作之间发生了日益严重的一些冲突。原先所设定的大会与常委会的基本构造，已发生部分结构性变革，由大会的实质最高地位逐渐转变为形式最高地位，由常委会对大会的从属性逐渐转变为常委会的主导性。这种结构性变革的背后是民主正当性的薄弱化。

在人大制度运行中存在的上述问题引起了社会的关注，但这种紧张的关系似乎并未为全国人大代表们所实际感受。从近些年来全国人大对常委会的工作报告审议情况来看，全国人大对常委会的工作是较为满意的，虽然这种满意度要略低于对国务院政府工作报告的满意度，但却远远高于对最高人民法院、最高人民检察院工作报告的满意度，而且全国人大常委会工作报告的得票率近些年基本处于上升状态。〔40〕 有些人大代表可能还没有意识到人大的职权正在被它的常委会所替代的现实，可能忽略了对人大制度自身变迁的反思。值得肯定的是，2012年两会期间，关于人大制度自身的改革和完善问题，已引起了众多代表的热议。

（二）主要原因分析

之所以会逐渐形成这种结构性变革，原因多种多样，既有主观的原因，也有客观的原因。其主要原因有以下三点：

1．认识误区：大会与常委会的一体性

按照宪法文本的表述，“全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关”。传统认识一般认为常委会和大会是一体的，常委会的决定就是大会的决定，常委会和大会制定的法律具有相同的效力。例如，有学者认为，“将原来属于全国人大的一部分职权，交由它的常委会行使，这样就有力地加强了全国人大常委会，同时也加强了全国人大”。〔41〕后来，这一观念有细微变化。有学者认为，“常务委员会是全国人大的常设机关，是全国人大的一部分。由于全国人大是最高国家权力机关，所以从这个意义上说，常务委员会也是最高国家权力机关，它是经常行使最高国家权力机关的机关……当然，全国人大常委会本身要对全国人民代表大会负责并报告工作，接受全国人民代表大会对它的监督”。〔42〕 甚至在人大常委会的报告中也出现“全国人大和常委会作为最高国家权力机关……”等与文本相违背的表述。

如前所述，常委会和大会在存在形态、存在时间、职权范围、民意基础等方面均有重大差异，常委会和大会是两个机关，并不是同一立法机关。宪法规定的最高国家权力机关是全国人民代表大会，这是我们应当坚持的宪法定位与基本原则。

2．权限不清：宪法解释虚置

应当说，全国人大常委会的权力之所以能够不断地膨胀，这与宪法文本自身的不足是分不开的。宪法关于全国人大和常委会职权的规定并不清晰，使用了一些不明确的概念，并且宪法解释机关没有进行过宪法解释，这使得大会授权合宪与否、常委会越权与否变得扑朔迷离，很难作出唯一的结论。

1982年宪法关于全国人大及其常委会立法权的规定就是典型一例。宪法第62条第3项规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。第67条第2、3项规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。这里突出的问题是：（1）何为基本法律？常委会能否制定基本法律？（2）常委会制定的法律与大会制定的法律之间有无效力差别？（3）常委会补充修改大会制定的法律的界限在哪里？这些问题在宪法文本上都难以得出确定无疑的答案。对于（1），主要有“主体标准说”、“内容标准说”和“双重标准说”三种观点；对于（2），主要存在“基本法律与非基本法律效力等同说”与“基本法律效力高于非基本法律说”两种对立的观点；〔43〕对于（3），有学者认为，确定是否属于“部分”补充修改范围，应至少有两项标准，第一是内容标准，既不得修改法律的指导思想、基本原则，也, 不得修改根本, 性, 的条文；第二是数量标准。〔44〕

之所以有这样的争议，形式上看是由于宪法文本某些规定的抽象性与不确定性所致，但实质上源于宪法解释制度的虚置，无法把不确定的宪法规定明确化与现实化。当然，宪法解释制度的虚置与全国人大及其常委会的权力构造也是息息相关的。

3．组织差异：建设重点与大会的低效率

全国人大与其常委会的组织建设有很大的差异。大会因人数多、专职少，而无法经常性集会，故而无法有效地行使职权。而常委会人数少，且多为专职，经常性集会是有可能的。这也是1982年宪法加强常委会职权的重要原因。历届全国人大及其常委会的人数如下表所示。

根据1954年宪法，大会下设民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和提案审查委员会五个专门委员会，其中，民族委员会和法案委员会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。“1956年秋，刘少奇委员长提出要研究在全国人大设立几个委员会，同国务院所属各部对口，以便开会时提出意见和建议。彭真副委员长兼秘书长为此出国进行考察。经过认真研究，提出了全国人大设立政法、财经、重工业、轻工业、农业、教育、外交等8个常设委员会的方案。但后来反右斗争来了，事情就搁了下来。”〔45〕1982年宪法在加强全国人大常委会建设的同时，也十分重视全国人大的建设。例如，现行宪法增设财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会等专门委员会，以研究、审议和拟定有关议案，这有利于加强全国人大的立法工作。对全国人大代表的权利和义务也作了一系列新的规定，以便其更好地履行自己的职责。但1982年宪法的特别之处在于，它要求在全国人大闭会期间，这些专门委员会全部受全国人大常委会的领导，而没有独立于常委会的专门委员会。所以，现在大会的专门委员会实质上在为常委会服务。1987年，彭冲同志做了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，着力加强专门委员会的经常性工作。〔46〕

而全国人大常委会之所以能够如此大规模地立法，与其工作机构、特别是专设的工作机构是密不可分的。1979年2月，全国人大常委会设置法制委员会，由80人组成；1983年9月，法制委员会改为法制工作委员会，人员也增加到121人，〔47〕到2012年时已达到182人。设置法工委的考虑是这样的：

1982年修改宪法，规定全国人大设立6个专门委员会，将原来的法案委员会改为法律委员会，在全国人大和人大常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案。这样，法律委员会的职责和法制委员会的职责基本是相同的，就不再需要设立法制委员会，同时，考虑到法律委员会由全国人大代表组成，多数委员并不是搞法律工作的，有些委员还是兼职，很难完全担负繁重的立法工作，因此，又根据立法工作的需要，把法制委员会改为法制工作委员会，作为全国人大常委会领导下精干的立法工作班子。〔48〕

常委会的立法等各项工作主要是通过法制工作委员会的积极推动并得到迅速发展，这在客观上对全国人大内在构造的变化产生了实质性影响。