关于深化司法改革若干问题的思考（7）

五、遏制司法行政化倾向

尊重司法规律，还要求审判机关尊重案件的审判及其管理的规律，特别是要遵循司法的亲历性、判断性和程序约束性，并在程序上保障司法的可救济性等。司法管理，则应注意司法的复杂性和多元性，防止以简单化的行政管理代替司法管理。结合司法权力实际运行的情况，有两个方面的问题尤其值得关注，应当采取相应的改革完善措施。

第一，合议庭与审委会关系仍然没有理顺。我国宪法和有关法律规定的司法独立是人民法院、人民检察院依法独立行使职权，法院的审判组织以合议庭为基础，同时又赋予审判委员会对重大疑难案件的最终讨论决定权。但是，审委会审理案件，审理与裁判脱离而不符合司法规律; 逐步缩小审委会审理裁判案件的范围，最终革除这一不符合审判规律的审判组织和审判方式，在学界已形成共识。然而近年来审委会裁决案件的范围并未随着司法改革的推进而缩小，有的法院甚至有扩大趋势。由于审委会出席人员并未具体审理案件，其业务能力、责任心参差不齐，实践中容易被主持人的意见左右，或受案件承办与汇报人员的意见引导，审委会讨论决定案件常常成为合议庭和案件承办人员推托和转移责任的一种机制。因此，在时下司法改革中，应当进一步限制审委会讨论案件的范围和数量，改革审委会讨论案件的方式( 如对案件的裁判采取无记名投票方案决定等) ，扩大合议庭独立审判权的行使，并为最终取消审委会的个案审判功能创造条件。

第二，合议庭与院、庭长的关系需要调整。调研可见，司法行政化，最为突出的表现是院、庭长使用其行政管理权对个案审决施加影响。例如，院、庭长利用司法文书审查批准权、重点案件把关权，以及其他行政层级管理权等，直接、间接地决定案件如何处理。这种做法，有时虽可发生监督案件质量的作用，但总体上讲不符合司法规律，可能损害主审法官判案的独立性，压制其工作责任心和积极性，不仅拖延了办案时间，也未必真正能起到把关作用，而且没有任何法律依据。此次司法改革有必要研究如何防止管理权的越权行使，保障合议庭独立负责地审理、裁决案件。在这方面有的法院已经开始进行探索，如广东省深圳市福田区法院和佛山市中院试行审判长负责制!，强化合议庭独立负责办案，取消庭长审批权力。我们认为此类改革尽管具体做法有待进一步观察，改革经验有待进一步总结，取消院庭长审批案件的做法还要与保证清廉司法、公正司法、防止枉法裁判等其他的配套措施相结合，不宜操之过急。但深圳佛山等地法院加强合议庭办案独立性的改革方向应当予以肯定。

第三，上下级法院关系仍有待规范。按照我国宪法和有关法律的规定，法院上下级之间的关系是监督关系，而不是领导关系，各级法院依法独立行使审判权。疑难案件请示及报请内审，是中国法院的传统做法。案件请示方式具有内部性、多样性和不规范的特征，它以行政性的汇报答复代替案件审理和裁决，以下级法院审理期间对上级法院的内部沟通消解审级监督( 包括两审制和死刑复核程序) ，其违法性和弊端显而易见。最高人民法院早已意识到此问题并试图加以解决。2012年12月，最高法院颁布了《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，该文件试图以疑难和新类型案件的送审和提审制度代替上下级的内部请示制度，用以维护审级独立和救济审制度。但该文件没有明文禁止下级请示上级的做法，导致案件内部请示状况没有明显改变。究其原因主要是配套制度改革没有跟上，如审判管理中的绩效考核制度等。特别是在司法体制包括人、财、物管理体制没有根本变化的情况下，地方性干扰在当地还常常难以抵制。因而为了避免案件处理受同级外部干涉的不良效果，在法律适用、政策把握方面，对个别案件事先内部请示上级的做法可说是无可奈何的违法，但我们还是认为内部请示毕竟违背司法规律和法定程序，绝非长久之计，应当在推进全面司法改革中尽快加以废除。