王雍君：财税改革锁定预算制度改革 可圈可点之处最多（2）

记 者：您曾提到新一轮财税改革的第二大亮点，在于强调了财政维度的国家治理框架中“猫角”的作用，并确立了大致的实现路径，“猫角”这一比喻我们该如何理解？在《决定》涉及的财税体制改革的内容中，您认为哪个亮点最值得点评？

王雍君：从每个特定层级政府的角度看，财政管理可以看作猫与老鼠的游戏—一个没有硝烟的战场。每级都有数目庞大的支出部门（预算单位）。庞大的公共开支正是通过它们被开支出去。角色、动机和信息三个要素，将核心部门与支出部门区别开来。作为花钱者，扩大预算份额是所有支出部门最典型的行为动机，而且拥有监管部门不具备的信息优势—包括究竟需要花多少钱、实际花了多少钱、花在何处等等。信息不对称使其很容易掩饰或过滤所有对其不利的信息，包括该花的不花、不该花的胡花。在现行制度架构下，三只主要的“猫角”分别是人大、审计和央行国库。作为看护纳税人钱包的主角，监管部门本应在财政资源博弈中居于主导地位，但历史形成的弱势猫角、强势鼠角的现实，意味着要想保障前者履行好神圣使命，仍需克服严重的制度性障碍、特别是预算制度的严重缺陷；也需要持续和系统的能力建设。《决定》开具了一些很好的药方，包括“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”和建立健全“严格的财务预算、核准和审计制度”。

第三大亮点：将政府间转移支付的改革，作为改革政府间财政体制的突破口。《决定》显然没有采纳关于“财权与权事相匹配”的流行说法，而是采纳了“事权和支出责任相适应”表述，不乏新意。支出责任清晰划分的重要性勿容置疑，《决定》主要是确认业已形成广泛共识的成分，“微调”色彩较多。相比之下，对转移支付改革的论述不仅占据最大篇幅，而且锁定的两项重点改革—压专款、扩一般以及补偿增支政策—给人以意料之外、情理之中的强烈冲击。

与其他财税改革板块相比，《决定》论述预算制度改革的可圈可点之处最多，主要有四：实施全面规范、公开透明的预算制度；审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展；清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式；建立跨年度预算平衡机制。值得特别关注的两大支点分别是：取消挂钩和中期滚动预算—国际上一般称为中期支出框架（MTEF）。两相比较，取消挂钩意义更加非凡。

其他亮点包括明确地将政府财务管理制度、绩效管理制度和“完善（财税）立法”纳入议程。每一个板块都对塑造前述三组财政关系起着独特的支撑作用。政府财务管理制度涵盖政府会计、财务报告、审计、国库现金管理、政府资产与负债管理。《决定》提及了其中的权责发生制（会计）、政府资产负债表、自然资源资产负债表、政府综合财务报告制度、审计制度，也提及了政府债务管理与风险预警机制，但均点到为止；唯独未提及国库现金管理，可谓美中不足。备受关注的《预算法》修订亦未提及。在预算制度板块中，国有资本经营预算和社会保障预算，亦属一笔带过，亮点无多。至于绩效管理制度关注以低成本、高效率和竞争的方式向公众交付令其满意的服务。《决定》在此亦有精辟论述，包括“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”

税制改革在清单中份量很重，覆盖稳定税负、资源税、个人税、消费税、增值税、环境税、房地产税和税收优惠。“看点”虽多，但多属微调和对共识的确认，宜归入亮点者大致有三：调整消费税征收范围、环节，“加快房地产税立法并适时推进改革”，以及“逐步提高直接税比重”。在此仅作如下解读：在可预见的未来，唯有大范围的零售环节消费税，才有望成为唯一合适的地方主体税种；但亦有限制：纵观各国，两大间接税—增值税和零售销售税—并行的体制十分罕见，且似与发挥市场配置资源的决定性作用之理念相悖。