社区自治与基层行政“无缝对接”的逻辑理路

【内容提要】 中国社区的发展过程既包含自上而下的基层政权建设过程，也包含自下而上的社区自治的不断成长发育过程。无论是自上而下抑或自下而上的研究视角，其本质都是行政权力与社区自治的进退消长。更进一步说，社区治理与基层行政的逻辑困境无非是伴随着中国现代化转型，国家与社会二元分野情境下催生出的围绕国家权力控制和社会资源分配的种种博弈与制衡。

【关 键 词】社区自治/基层行政/无缝对接/国家和社会

　一、引言

中国城市社区治理的现代化转型一定程度上代表和浓缩了中国社会现代化转型的矛盾和困境。改革开放以来，传统意义上高度集中统一的社会结构逐渐被打破，越来越多的社会成员从“单位人”变成“社会人”。同时，随着经济体制由计划向市场的转轨，国家权力边界日益收缩，政府越来越无法单纯依靠行政权力垄断社会资源。政府与市场的边界清晰，使得社会上开始出现大量的自由流动资源，就业形式更加多样化、人口流动日益频繁化。城市社区也出现了本地居民、农村居民和外来人口混居的社会现象，大量外来人口的涌入给社区带来了社会治安、计划生育、市容卫生等诸多社会管理难题。原本以单位体制和街居体制为核心的城市基层社管体制弊端日益显现，改革势在必行。这场改革的核心目的很明确，就是要解决民众日益增长的社会服务需求与基层政府公共服务能力相对不足之间的矛盾。为破解基层社会治理之难题，上世纪90年代以来由国家民政部牵头探索“社区制”改革试点，开始尝试着把社会基层管理重心下移，这就在实践中逐步奠定了社区居委会在城市基层社会治理中的核心位置。

当前，随着社区自治的逐步推进，在基层社会管理创新方面还存在一些难题。一方面，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有完全形成；另一方面，社区组织各方关系(居委会、物业公司、业主委员会)尚未理顺，职能交叉又互有掣肘。从宏观角度，如何引导居民有序、有效参与公共事务，构建与发展社会主义市场经济相适应的城乡基层社会管理新格局，不断提高社会管理科学化水平，是当前深刻而重大的理论命题；从微观角度，厘清社区治理与基层行政管理之间的区别与联系，并找到二者之间有效衔接的途径，在实践中仍需进一步破题。

二、理论构想：社区自治与基层行政的逻辑关系

“社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，费孝通先生在翻译德国社会学家滕尼斯的著作《Community and Society》时，将英文单词“Community”翻译为“社区”，后被国内许多学者引用，并逐渐地流传固定下来。一般的观点认为，社区是由一定数量成员组成的、具有共同利益需求、形成频繁社会交往互动关系的、产生情感联系和心理认同的、地域性的社会生活共同体，是“人们以聚落的方式形成的社会实体，是人们参与社会生活的基本场所”[1](P12)。社区治理是指在一定的社区范围内，政府与社区组织、居民及辖区单位等对涉及社区公共利益的有关事务进行共同管理的过程和活动。从理论上说，当前中央提出创新和加强社会管理，其核心要义在于对社会进行一种综合治理协调，包括化解社会矛盾、协调社会关系、规范社会行为、保持社会稳定等等诸多方面。而中国社会的最基层——社区层面的社会管理也因此有了综合治理的内涵意蕴。但需要指出的是，中国当前社区治理问题是伴随着传统整体性社会解体、分化产生的必然结果，是标志国家与社会二元分野的现代性表征。它一方面仍延续着行政权力主导的基层社会管理模式，即街道基层行政机构作为城市社区治理中最为主要的治理主体承担重要的行政职能和社会管理职能，但另一方面其与传统意义上的基层行政管理又有了巨大差别。作为基层群众自治组织的社区居委会很大程度上代表并执行着中国行政系统最基层部分的管理权力，其在基层行政管理中的地位十分微妙而且重要。

当前学术界对基层社会管理和社区治理的关注，表现出两种不同的理论取向：一种理论指向“加强基层政权建设”，其目标是通过完善和强化行政层级，重建城市基层社区中带有指令性的行政协调系统，在行政社区中重建政治权威的合法性，进而不断强化国家在基层社会的“基础性控制权力”。这种思路的本质在于把社区治理过程看做是国家行政权力不断渗透延伸至基层社会的过程。如有学者认为，当前地方政府的许多基层治理创新政策一方面促成了街区内的事务管理权力由虚拟状态向一级政府实体化的转变，另一方面则逐步加剧城市基层社会管理的组织和权力分化。[2](P97)另一种理论则指向“促进基层社区自治”，即将社区建设的过程视为“社区共同体”的建设和培育过程。这种理论倾向于通过大力培育社区组织，促进社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系健全，进而实现社会自身以自下而上的方式构建社区组织关系和权力秩序。因此其关注的重点领域必然是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其支撑系统。[3](P198)如有学者认为，社区发育是市民社会渐长的微小缩影，而我国社区建设的根本基础在于培育和发展市民社会。[4](P59)也有学者提出，引导和加强社区居民自治是成本最低的行政管理创新，它有利于扩大公民政治参与、加强基层民主，并在自治基础上实现政府与社会关系的重构。[5](P68)另有些学者则直接把城市社区建设看做是市民社会的实践。[6](P37)

从上述两种不同的理论倾向来看，其发展路径和政策指向截然相反。但事实上，中国社区建设过程一方面是国家基层政权的强化建设过程，另一方面也是社区自治不断成长发育的进程。因此，无论是自上而下抑或自下而上的研究视角，其本质是行政权力与社区自治的进退消长。更进一步说，城市社区治理与基层行政的逻辑困境无非是伴随着中国现代化转型，国家与社会二元分野情境下催生出的围绕国家权力控制和社会资源分配的种种博弈与制衡。这必然是一个纵横交杂着各种因素的蹒跚前进过程，而治理的行进逻辑最终也许都要落在对社区微观层面上的不同利益群体行动策略与协调方案的现实考量上。