社区自治与基层行政“无缝对接”的逻辑理路（2）

　三、现实反思：聚焦地方典型经验的再分析

近年来，各地都在纷纷开展新型社区治理方式的积极探索，取得了良好的效果，在实践中积累了丰富的经验；同时也受到国家民政部的充分肯定，被确定为全国社区管理和服务创新实验区，并向全国推广试点。譬如，较为成功和典型的江苏南京建邺的社区管理体制改革，以“一委(社区党委)一居(社区居委会)一站(社区管理服务站)”为主要特征的社区管理新架构，建立一切以群众满意度为标准的新的社区工作机制和考核评价体系，全面颠覆了传统的社区管理模式。再如，安徽“铜陵模式”的探索创新，改革后的铜陵城市基层行政层级，由市、区、街道、社区四级管理调整为市、区、社区三级管理，将原街道办事处干部一律下沉到基层社区任职，真正实现“资源下沉、社区整合”，使铜陵成为全国第一个全部撤销“街道”的地级市。[7](P117)

事实上，如前所举，每一个地区的探索都有其独特的发展路径与经验的不可复制性，尽管其创新精神与举措值得肯定，但从更深层次与更长远角度考虑仍然存在一些问题，矛盾焦点最后仍然集中于社区管理中的行政性与自治性的问题，即基层行政管理与社区自治的衔接问题。就目前各地探索创新和实践效果来说，实际上并不能很好地解决以下三个矛盾：其一，各地社区管理体制改革后实现社区党委、居委会和服务中心三者机构分立，但往往主要领导任职高度重合，即一人同时兼任社区党工委书记、居委会主任和公共服务中心主任三个职务，如何在日常管理中避免社区职能行政化倾向，切实保证不越位、不缺位，是首要的问题。其二，改革后各地原街道办事处都有大量干部下到社区任职，其身份待遇不变却参与社区管理，对其行政行为冲动的约束及社区居民自治主体性的保证问题需要进一步探索。其三，社区管理体制改革必然涉及社区干部待遇问题，撤销街道办事处后的社区财政如何完善治理机制和经费保障机制，这些都亟待制度层面的更有力的解决。

因此，从更深层次来说，“铜陵模式”、“建邺改革”等的探索创新最大意义也许更在于其引发了一个关于国家与社会的权力边界问题的再思考，或者说，社区管理体制改革的制度可触边界究竟在哪里？从宏观角度说，就是如何对党委、政府、市场和社会的功能职责进行合理划界；从微观角度说，即是要不断厘清市区、街道和社区的关系，寻求一条有助于提高社区居民参与率、幸福感和满意度的现实有效路径。

　四、深层分析：进一步还原问题的本质与难点

实践表明，在传统行政管理制度框架下进行的基层社会管理改革，其本质上与日益发展的社区自治需求之间总存在着某种不相容性：一方面是基层政府的行政权力和职能边界不够清晰，另一方面是社区自治的能力和动力始终受限。而这种国家与社会、行政权力与社区自治的对峙博弈则最终集中表现为：

一是角色错位模糊。作为基层行政管理的一级政府机构，其主要任务是落实上级机关的行政指令，对下实施管理和监督职能。基于对传统体制下全能政府的惯性依赖，行政权力不可避免地有大量介入社区自治事务的天然冲动。而作为社区治理主体来说，它本质上属于居民自治机构，对社区居民负责，为社区居民提供公共服务。二者的角色定位不清，混淆一体，必然造成基层行政管理部门在社区治理中的缺位、错位和越位现象。因此，从中国城市社区建设自上而下的推进路径来看，社区治理一开始便毫无质疑地被赋予强烈的行政色彩。从短期看，不可否认，政府主导模式能够有效弥补社区治理内在动力不足的缺陷，但从长远看，其运行逻辑很容易为社区治理埋下一个行政权限边界不清的隐患。

二是职责功能虚化。根据相关规定，社区居委会是基层社会群众的自治组织，主要负责引导协调群众实施自我管理、自我教育、自我服务和自我监督等活动。但在实际运作中，居委会每天的工作以接办政府行政事务为主，忙着应付上级领导的各类检查验收、报表填写和数据统计等工作，按照基层行政管理的要求称之为“搭班子、挂牌子、设展板、建台账、要数据”式的运作模式，大大弱化了其原本作为群众性自治组织的职责和功能。其引发的必然结果是，一方面行政职能严重挤压自治功能，导致社区居委会的工作行政化倾向严重；另一方面社区的自我管理、自我服务功能则不断退化，严重影响社区居民生活品质。

三是融合缓慢艰难。行政性与自治性的要求原本就是一对矛盾：前者采取的是自上而下的工作思路，后者则是自下而上的工作思路；前者以管理为重，后者以服务为先；前者工作方式是对上级指令的完成，后者的工作方式则是对群众需求的满足。由此可见，二者无论从工作理念、工作思路、工作方式到工作手段都有质的区别，这种区别既深刻体现了传统行政与现代治理的鸿沟罅隙，也是权力本位日渐式衰与权利本位日益兴起的明证。无论是基于旧体制的历史惯性还是新事物的曲折成长，这一磨合衔接的过程也许缓慢艰辛但确是大势所趋。或者从更为本质的意义上来说，中国社会的转型过程必然伴随着社区自治的不断扩大和政治国家的不断缩小，是一个逐步放权于民、让利于民、还政于民的过程。