社区自治与基层行政“无缝对接”的逻辑理路（3）

　五、路径选择：实现社区自治与基层行政的“无锋对接”

遵循上述逻辑，要理顺社区基层行政管理与社会管理的衔接脉络，势必从两方面着手：一是自上而下的行政限权；二是自下而上的自治推动。如果说前者依据的很大程度上是政府职能转变和服务型政府建设所带来的基层行政方式从管理到服务的质的改变，那么后者更有赖于社区自治的社会基础和条件的完善推动，包括群体心理、草根力量、社会组织以及公民精神的滋长等。管理重心的下移是未来加强社会管理的必然趋势，也是基层管理创新的一大重点。要努力在社区治理的实践中践行治理社区的思想理念、机制平台和手段路径。要充分激发基层的积极性、主动性和创造性，改变传统由政府一家主导的行政管理模式，不断培育和发展参与社区管理的多种社会力量，明确功能职责，建立一套行之有效的运作机制，真正避免“有权力的没动力、有动力的没权力”的治理困局。

第一，在思想建设上，要注重强化“社区共同体”的思想理念，以此来滋养公民的参与意识、责任意识、监督意识，培育公共精神。公民意识与公民精神，强调的是公民积极参与公共生活、关心公共利益改善和公共秩序的建构，并维护自身合法权益的行为及态度。无论是政府对基层社会的有效治理还是社区的有序自治，都离不开公民意识与公共精神的支撑与推动。林语堂认为，中国从来就没有“公共精神”或“公共意识”这一语辞。梁漱溟在谈到中国传统社会“公共观念”问题时也指出，中国人最缺乏的便是“公共观念”，而“公共观念”则是一切“公德”之基础。[8](P68)由于长期受封建专制思想与传统臣民意识的贻害，普通民众缺乏参与公共事务与社会政策的治理、维护公共利益的意识，公共生活空间狭小，有必要通过开放公共生活，鼓励和推动公民积极参与公共生活实践，尤其是参加公民社会自治和社区公共事务管理，在强化认知、谋求认同、达成认可的社区公共生活中奠定扎实思想基础。

第二，在组织建设上，要注重坚持以社区党组织为领导核心，通过加强基层党建引领促进社区组织多元化发展。根据国内外社区治理的先进经验，社区治理主体的多元化发展，需要有一个权威性组织来引领并承担社区发展规划、制度设计和行动协调等职责，不断帮助提升社区自组织能力。考察中国的社区建设与治理，并就当前的历史阶段和社会发展形势来说，势必绕不开政党因素的重要影响。[9](P149)且由于完全居民自治的条件尚不具备，而行政主导的社区管理又越来越陷入困境，唯有通过加强基层党建，促使社区多元治理架构有效运转，这是一条相对有效可行的现实路径。要改变执政党“事必躬亲”的传统思维习惯、领导方式和行为偏好，努力在培育引导社会组织参与社区治理、整合协调多元主体的利益关系、营造民主协商的环境氛围等方面发挥领导核心作用。要进一步深化社会组织登记管理体制改革，加大对各类民间组织、公益性社会组织的政策扶持力度。要积极培育有组织的社会主体，通过各种形式、载体和平台不断提升公众的社会参与热情、理性和能力，从而形成良好的社会管理多元协同格局。

第三，在机制建设上，注重构建一种有助于推动“社区共治”局面形成并有效运转的协调与合作机制。社区是城市的细胞，是社会管理的基层基础，是一个具有多重功能的地域性社会生活共同体。社区治理过程本意即指政府、社会组织、居民等共同主体基于一定的市场原则、公共利益和社区认同，在互动沟通、对话合作中共同参与管理社区公共事务、满足社区公共需求、优化社区公共秩序的过程与机制。处于多重复杂社会关系(包括权力关系、组织关系、利益关系、阶层关系、家庭关系等等)羁绊纠缠下的各种社会性力量总是需要借助一系列的对话、协商机制，在多变的权衡制约过程中发挥作用，最终达成有利于增进公共利益的最佳合作模式。反之，若缺乏一种有效的协商合作机制，及便于多个组织参与协商、决策与行动执行的策略体系，那么公共事务的协调处理将变得复杂而艰难。[10](P27)因此，“社区共治”作为一种社区多元治理结构，其本质特点除了主体多元外，很重要的内容在于“治理架构”的搭建，即规范各种社会性力量最终以何种方式、在多大程度上发挥作用。这点无疑具有关键性意义，或许也正是基层民主与社区自治的微观基础得以成形所不可或缺的重要机制。

第四，在文化建设上，要注重加强社区特色的文化构建，增强社区文化认同。社区认同的关键是社区主体对社区的文化认同。社区文化认同是社区治理最可依靠的力量和资源，是社区治理使命实现的关键。只有当社会公众能“感知”共同境况和后果，才能产生“心理同化”，从而达到“群体凝聚”。因此，有必要加强家园文化和互助文化宣传，通过对平等协商、理性参与、团结互助、感恩孝亲等思想观念和价值理性的引导渲染，在潜移默化中重塑社区精神，不断增强社区文化凝聚力，为社区的发展提供内在的动力。要重视城市社区认同文化的培育和建设，通过社区文化设施建设和社区文化制度健全，引导开展多样化的社区群众文化活动，创建良好和谐的社区文化氛围，不断增强社区居民的归宿感和认同感，进而培育社区特色文化，增强社区文化认同。

第五，在法规建设上，要注重把制度的“顶层设计”和民众的“底层参与”两方面有机结合。一方面，社区治理，法治是前提。无论是社区管理服务水平的提高、权力界限的明晰，还是居民权益维护及保障等等，从根本上说都取决于制度的“顶层设计”，要有社区管理与服务方面的专门的法律法规，以及相对健全完善的制度化环境。另一方面，社区管理体制改革的真正主体应是社区民众，社区治理和改革的深层动力本质在于广大民众对于自身民主权利的认知和关注。因此，只有建立在民众理解、认同基础之上，并能充分体现基层民主权利和利益诉求的“顶层设计”，才能真正赢得最广泛的基层认同和积极参与。1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》已经远远不能适应当前的社会形势与社区发展的要求，迫切需要重新修订或根据成熟社区的先进经验制定出台新的管理办法，真正让社区各责任主体能够有法可依、有责可担、有权可使、有利可享，从而确保社区良性可持续发展。