治理16万亿地方债根本途径是转换政府职能

最新审计数据显示，截至2012年底，我国地方政府债务15.9 万亿元，低于早前市场接近20万亿元的预期。全国各级政府债务共27.8万亿元，政府整体债务与当年GDP的比例为53.6%，低于大多数国家的水平，也低于国际惯用60%的警戒线。可见，我国政府债务总体的系统性风险仍然较小；但是地方债务扩张较快，局部地区债务不可持续的风险仍然较高。

应对之策有赖于综合治理。首先是控制增量，短期内可能体现为行政管理、偏紧的货币政策以及严厉的监管，可能造成政府投资减速，带来经济增长的下行风险，中长期则需要转变政府职能。

国家审计署在2013年12月30日下午公布了全国政府债务审计结果：截至2012年底，我国地方政府债务15.9万亿元，基本符合我们此前15 万亿元左右的预期，而低于早前市场接近20万亿元的预期。按照此次审计结果，截至2012年底，全国各级政府债务共27.8万亿元，政府整体债务对当年GDP比例53.6%，低于大多数国家的水平，也低于国际惯用的60%的警戒线。

地方政府债务可持续吗？

关于政府债务的可持续性，很难有一个绝对的衡量标准。不同的国家，政府的征税能力、融资条件以及经济增长潜力不同，所能支持的债务负担自然有差异。一般来说，国际间一个常用的评判标准是政府债务相对GDP 的比例，即政府负债率；这一比例上升则意味着债务负担相对于政府的偿债能力下降。之所以这一比例可以较好地衡量政府偿债能力，是因为这一比例的变动方向取决于每年新增的负债、利率、以及经济增长率这些更为基本的决定性因素，准确地讲，不包括利息支出的政府赤字。假设政府实行平衡预算，即新增的负债为零，如果利率高于经济增长率，则债务负担对GDP比例上升，长远来讲，不可持续。

从上述角度来看，我国目前政府负债率仍在安全边界之内，而且我国目前整体的经济增长率仍然高于政府发债的利率，整个政府负债的可持续性不存在系统性风险。按照此次审计结果，截至2012年底，全国各级政府债务共27.8万亿元，政府整体债务对当年GDP比例53.6%，低于大多数国家的水平，也低于国际惯用的60%的警戒线。因此，我国政府总体上的偿债能力仍然较好，债务风险总体可控。

地方政府债务扩张迅速，存在局部风险。截至2013年6月底，地方政府负债共17.9万亿，包括实有负债10.9万亿，或有负债7万亿。地方整体债务年均增速达到27%，债务增长速度较快。尤其是，一些地方政府近几年通过影子银行的渠道融资，其利率较高，甚至可能高于当地可持续的经济增长率，局部的地方政府债务存在不可持续的风险。

可持续性还和债务的结构有关，短期债务占比高，政府的再融资压力大，容易受融资条件变化的冲击，包括无风险利率以及信用溢价的变化。从本次审计结果来看，地方政府债务借短投长、期限错配的问题严重。地方政府短期债务占比大，截至2013年6月，在全部地方政府债务中，将于2013年12 月底、2014年以及2015年到期的债务占比高达62%。而在2010年地方政府债务审计中，未来3年到期的债务占比为53%左右。这表明过去两年地方政府负债短期化的情况加剧。同时，在债务资金投向中，用于基础性、公益性等项目的资金占比达到87%。因此，地方政府债务与资金使用存在严重的期限错配，给地方政府债务的流动性带来较大风险。

可持续性还和政府收入的波动性有关，而我国地方政府债务严重依赖土地出让收入，导致其收入波动性大。按照审计结果，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额 3.5万亿，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.4万亿的37.23%。这意味着全部地方政府债务中以土地出让收入作为偿还承诺的比例远超过37%。一般来讲，税收收入和GDP的关系较稳定，波动性较小，但资产收入，尤其是土地收益对GDP的弹性系数大，有很强的顺周期特征，一旦经济下行和房地产市场冷却联系在一起，对地方政府的偿债能力将产生很大的冲击。

综上所述，我国政府债务系统性风险小，即不太可能由此导致系统性金融风险；但局部的流动性风险不能忽视，部分地方政府债务的可持续性令人担忧。