治理16万亿地方债根本途径是转换政府职能（2）

政府债务快速扩张

不利激发经济活力

地方政府债务扩张，意味着地方政府对经济的干预仍然很大，并由此造成对私人部门的挤压。挤压主要体现在两个方面。

首先是融资的挤压。从地方政府债务的净增量来看，2010年底至2012年底的两年中，增加了约5.2 万亿元，占过去同期社会融资总量的18%左右。也就是说，过去两年相当部分的社会融资流入了地方政府及其控制的融资平台，成为了地方政府债务，挤占了金融机构对非政府部门的融资，尤其是对民营经济的融资挤压更为明显。

其次是地方政府通过融资平台广泛参与经济活动，既是游戏的参与者，又是规则的制定者，不利于转变政府职能，更不利于完善市锄制。地方政府为了偿债，可能加大自己对资源配置的干预，或制定对自己有利的规则，而这都对私人部门形成挤压。一个突出的方面是地方政府对土地供应的垄断及其带来的扭曲。对城市建设用地市场的垄断以及房地产价格的持续上升，虽然短期内增加了地方政府的收入，但对私人部门的挤压越来越明显。一方面导致农村和城市要素交换的不平等，挤压了农民财产性收入；另一方面也导致城市居淄商务成本高涨，挤压了居民和小微企业。

未来地方政府债务

怎么办？

针对地方政府债务，政府需要综合治理。首先是控制增量。由于地方政府债务存量仍然可控，但是增长较快，因此政策可能着重于控制增量，而并不是大力度的消化存量。短期内可能采取一些行政性的控制措施来强行抑制地方政府的融资活动，但是这些举措的成效并不确定。2011年下半年也曾有过一刀切的抑制地方政府债务扩张的政策，但是无法得到坚持。控制增量，更多的可能体现在货币政策上，意味着相对偏紧的货币政策。尤其是很大一部分地方政府债务是通过银行同业业务以及影子银行业务来融资的，因此治理地方政府债务的政策与治理影子银行密切相关。为此，货币当局可能将银行间市场利率维持在较高水平；监管当局也可能出台更为严厉的银行监管措施。

但是，控制债务增量不是没有代价的。政府需要平衡地方政府债务治理和经济增长的关系。相当部分地方政府债务资金用于基础设施建设。如果政府治理地方政府债务的政策过于严厉，则会导致基础设施投资增速大幅放缓，从而带来经济增速的下行风险。如果政府要维持较快的经济增长，例如保持7.5%的GDP增速，则需要平衡政府债务和经济增长的关系，避免货币政策过于紧缩或者监管政策过于严厉。

从降低地方政府负债对私人部门挤压的角度看，更为重要而长远的治理政策在于转变政府职能。而这需要包括政绩考核机制、透明地方政府预算、市场信用制度等方面的综合治理措施。从中长期看，一个有活力的私人部门和市场体系更有利于经济增长，也更有利于地方政府债务的可持续性。

所以，从更广意义的经济的可持续发展看，政府债务的无条件的可持续性并非总是好事，要更多关注地方政府支配资源的能力对私人部门造成的挤压。从这个意义上说，在系统性风险可控的范围内，适度暴露地方政府债务风险，突出局部政府债务的不可持续性，未必是一件坏事。