陈锡文：应准确把握农村土地制度改革新部署

《中央中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)中提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。目前各地已经开始了农村土地制度改革的相关实践。各地的实践中，尤其需要注意的是，对中央有关农村土地制度改革的部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循习近平总书记在山东考察时的讲话精神，要有序推进，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

一、农村土地制度改革的三条底线

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是坚持农民集体所有制;第二，不能改变土地的用途，农地必须农用;第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是城镇建设用地必须把农民的集体土地所有权都转为国有;另一个是征收集体土地对农民的补偿标准比较低。十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题提出了改革的要求。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分土地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高对农民征地的补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地被征收为城市建设用地后，补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。然而，土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意改变用途;城里的建设用地也必须按商贸用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等分类使用。按照规划，各类用地的价格是不同的，因此土地市场是按用途分类的。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类别的土地可以通过市场交易后随意使用。

有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实这是很大的误解。小产权房不合法，根本原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制，与所有权无关。无论在农村还是城镇，不按规划确定的用途使用土地，都是不允许的。我国严格保护耕地的基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制的原则也不能突破。这是全世界通行的做法。因此，土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为“不用规划，只要有地想干什么都行”。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。