陈锡文：应准确把握农村土地制度改革新部署（2）

二、准确理解农民土地承包经营权的抵押

《决定》还提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这与过去的规定相比有很大的突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的。抵押、担保实际上就是处分权的表现，因为一旦抵押担保，到期无法偿还债务，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都需要有效抵押物，而农民又难以满足这个条件，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中分离出来，允许抵押担保，但承包权作为农村集体组织的成员权是不许抵押的。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地?这也是大问题。我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题：一个是可能引发高利贷;第二是可能引发以抵押担保为名的私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接受、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。

目前“工商资本下乡”已经越来越普遍，也成为带动农村经济发展的重要手段。工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也有限制：第一不能改变所有权;第二不能改变用途，原来是耕地的不能去盖厂房;第三不能损害农民的权益。而这次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户很难干或干不了的，可以引入适合的工商企业;其次，进入农业的工商企业是要来搞现代种养业的，不能用于房地产开发也不能进行与农业无关的非农建设。

三、要区分农民住房财产权与宅基地使用权

三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这是一个新的突破，积极探索了农民财产权利的一种可能实现形式。但是，农民住房财产权抵押担保转让是涉及农村集体建设用地制度的重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押后还不上债务怎么办?房子收走了农民流离失所怎么办?转让在什么范围内进行?等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。尤其值得注意的是，宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是农民“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能用于商业用途。必须遵循一户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定;农户依法获批宅基地后，可以无偿长期使用。还有一点必须明确，农民对宅基地只有占有和使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。