经济危机与政府治理之道（3）

三、政府集中分散的逻辑与治道变革

政府之所以能够集中风险，然后集中危机，其手段主要是集中资源和加强管制。在古代，最稀缺的资源是人口，因为在那个时代，人是最宝贵的，而土地等却很丰富。政府只要掌握了人，就掌握了所有的资源，其手段则是加强管制，当然集中的结果也是集中了风险。集中的方法是非常严格的户籍制度，再加上官僚等级制的组织制度。严格的户籍制度，使得每一个人都变成了政府的资源，政府可以让他们从事农业生产，也可以让他们从事战争掠夺。农业生产有风险，政府集中了人口后可以在比较大的范围调剂丰缺。人可能会掠夺他人，也需要保护自己，政府集中了人力，就更容易保护自己。农业生产是分散在土地上的，所以户籍制度的另一个功能就是让人和土地挂钩，这就控制了人口的流动。分散的农民很难独自保护自己，通过政府集中人力，组织军队，集中了保护能力，但也集中了战争的风险。因为每个人既想保护自己，又想去掠夺他人，政府集中了保护，也就集中了掠夺。其结果是集中人力资源后政府的保护能力变大，但掠夺能力也变大。于是人类就陷入了局部战争，战争有很大的风险，往往导致人口锐减，政府无力打仗，于是政府只好无为而治，休养生息，但一旦人口增加，粮食增多，政府就开始野心勃勃，发动新的战争。战争和和平周而复始，创造了人类历史上的战争史。长期战争的结果很可能是产生一个庞大的帝国，从而让一个地区的人口集中到一个政府手里。庞大的帝国不仅集中了人力，而且也集中了土地，“普天之下，莫非王土； 率土之滨，莫非王臣”。庞大的帝国集中了人力，集中了土地，同时也集中了庞大的官僚机构。如果他们愿意，还可以东征西讨，统一大洲，甚至全球。当然，由于交通和通讯技术的限制，他们即使是庞大的帝国，也只能占据一个地区的土地，而很难一统天下。

政府控制土地，控制农民从事农业，固定在土地之上，这就控制了商业。政府让农民集中起来变成军队，东征西讨，南征北战，就让人口流动起来。流动的人口，就是流动的机会。各地的价格差异就被不断发现，商业的利润就被发现了。商业需要商人，商人需要自由，商人带来的商品给流动和固定的人，甚至政府的官僚带来了更多的消费品。政府要得到消费品，就需要保护商人运输途中的人身和财产安全，并足额付费给商人。路途中的强盗要抢劫，商人给强盗付费以确保安全。政府打击强盗保护商人，商人给政府付费或者纳税，政府也获得了收入。

商人的存在，使得政府不必控制人和财产，反而可以通过保护人和财产就可以获得收入。帝国的建立，扩大了领土的范围，帝国强大的军事实力，不仅控制了更多的人口和土地，也使其能够给商人提供保护的空间得到前所未有的扩大。商人在帝国的领土之内贩运商品，商业得到了空前的繁荣。丝绸之路，甚至让商人横跨多个国家，横跨欧亚大陆，是国际贸易的经典。

这说明，政府如果给人以更多的自由，给人以更多的人身和财产保护，同样可以获得收入，为自己提供丰富的商品和服务。不过，古代的政府和社会并不明白这一点。整个社会都认为商人投机倒把，囤积居奇，哄抬物价，欺骗消费者，他们之所以迅速致富，是因为他们坑蒙拐骗，他们根本不创造财富，却依靠倒买倒卖获得了巨量财富。因此对商人的保护只是偶然的，对商人的打击和控制却是经常性的政策，商人不富裕时，他们还偶然保护一下，一旦商人富裕起来之后，他们就开始对商人下手。因此，历史上的帝国，即使有商业繁荣时期，也仅仅限于小规模的集市。商业化生产也仅限于小作坊。绝大多数都是小农耕作。除了有限的小商品市场，大规模的期货，企业产权交易，甚至金融市场，真是闻所未闻。

因为政府依然主要依靠控制人口和土地来获得资源，并维护庞大的军队和等级化官僚机构的运作。迅速扩张的商业，自由散漫的商人，到处流动的流民，对于政府对人口和土地的控制是很大的威胁。因此，过去的政府总是限制商业，控制商人，控制人口流动，并且严格土地的国有化，产权仅限于本地社区之间的转移。政府集中一切的结果是，农民的生产积极性下降，土地产出率不稳定，帝国的生产效率越来越低，一旦有大规模的灾难，就容易出现内乱。政府集中一切，但任何时候都存在有二心的大臣和有反骨的地区统治者，一旦中央控制失效，就容易出现宫廷政变和地区叛乱。政府集中一切人口和土地，一旦和邻居的力量对比出现不平衡，就容易出现对外扩张，或者导致外敌入侵。即使是重视商业的政府，他们也为了进一步扩大商人的商业范围而侵略扩张，不仅给自己掠夺人口和土地，而且还通过给商人提供更多的商机而获得收入。所以，古代历史上的战争，是必然的灾祸。而这恰恰是政府集中人口和资源、管制商业的必然结果。

现代社会政府不再控制人口，也不再控制土地。世界上没有任何市场经济国家实行严格的人口控制计划，即使中国也在市场化过程中在户籍制度之外实行了身份证制度，并且正在谋求取消对人口流动的控制。像欧洲，已经实行了统一的护照制度，欧盟任何国家的居民，都可以在欧盟各国居住、工作、生活、投资、旅游，没有任何管制。很多国家还允许双重国籍，乃至多重国籍的制度。很多国家相互免签。公共服务相互之间也有很多开放性，在一个国家享受医疗服务，另外一个国家也可以享受同样的医疗服务。允许人口流动，让个人拥有自由，这前所未有地解放了人，解放了劳动力，让劳动力真正有了人尽其才的机会，而且人还在广阔的市场天地里，不断学习，不断创新，人力资本的价值，远远超出想象。有人计算，比尔·盖茨每一秒钟的收入，都达到200 美元。如果地上有100 美元，相当于人民币600 多元，比尔·盖茨去捡一下，都是不值得的。而市场经济国家的很多穷人，即使不认字，他们的工资水平，也高于很多贫穷国家的大学毕业生。

现代社会的政府对土地的控制相对来说没有完全放开，但是基本上都实行了土地私有制。即使所谓的女王所有制，或者国有制，土地也进入了商业性开发。农地、商用地、住宅用地、生态用地、保护区、林区等，虽然管制繁多，但依然建立了系统的交易市场。即使在中国，土地依然实行国有制和集体所有制，但城市土地开发的住房已经实行了个人所有制，每个人都可以合法地拥有住房。住房市场化，使得中国人拥有了前所未有的资产，创造了很多百万富翁，甚至亿万富翁。随着农用地可以商业化流转、宅基地商品化、小产权房取得合法身份，土地的准私有制替代国有制和集体所有制，可以形成更多的资产市场，从而释放更多的财富，创造更多的富翁。

不过，现代社会的政府，在市场扩大之后，虽然不再控制人口，放松对土地的控制，但也开始直接控制很多东西，而这些东西本来是市场和社会提供的。比如说，教育。历史上教育都是私人的教育，也没有什么学位制度。但是现代社会的政府，开始大搞义务教育，大搞高等教育，而且连幼儿园托儿所也是由政府来操办。在中国，这导致了应试教育，出现了考试泡沫。在美国，导致了学位教育，出现了学位泡沫。人们为了考试而学习，为了学位而学习。政府操办教育的结果是，教育供给过剩，出现了高学历但低就业的问题。比如医疗，历史上医疗都是自己负担，穷人则有社会慈善帮助。现在，很多国家实行免费医疗，或者普遍的强制医疗保险第三方付款。这导致了医疗系统垄断低效率却高成本的问题，还导致了过度检查、过度治疗的问题。美国的医疗费用已经高达GDP 的17% 以上。〔2〕中国的医疗水平不高，但成本高效率低，也是医疗改革很难解决的难题。比如养老保障，几乎成了一个庞氏骗局。交得少，拿得多。社保基金看起来有很多钱，但实际上都借贷给了政府，不是通过银行贷款给国有企业，就是通过政府债务借给了政府财政。即使这些钱，也不够人口老龄化以及经济繁荣时代快速上升的老人福利的支出。养老政府化，不鼓励人们养儿防老，反而专心当前的享受，导致人口规模缩小，更加剧了人口老化，从而出现了生产人口减少、需供养人口大幅增加的局面。教育危机、医疗危机、社保危机，其实都是政府集中控制教育、医疗和社保的结果。这些危机，虽然不是经济危机，但和经济危机息息相关，因为它直接导致了财政危机和货币危机，而且其内在的基因也是一样的，都是过剩危机，而且都是政府集中的结果。

英国谷物法废除的经验表明，只要废除了政府管制，分散贸易的风险，就不会出现危机。〔3〕中国改革开放的进程也表明，政府只要放松了价格管制，只要放松了对企业的管制，只要放松了对贸易的管制，只要放松了对房地产的管制，所有的市场都能够慢慢地起作用，不仅解决匮乏的危机，而且还可以内在地调整危机。现代政府集中就业管制，集中提供教育、医疗和社保，这些地方都出现了危机。这表明，政府应该实行治道变革，变集中为无为而治，建设有限政府，因为“有限政府是人类文明的最伟大成果之一”。〔4〕十八届三中全会的决定指出，让市场对资源配置起决定作用，政府充分发挥应该起到的作用，建立政府治理体系，实现政府治理能力现代化，就是这个意思。托克维尔写道： “民主即将在全世界范围内不可避免地和普遍地到来”。〔5〕托克维尔说的民主是平等的意思。平等，意味着所有治理参与者都是平等的，没有任何人可以通过权力去强迫他人做这做那，也不能强迫别人为自己做这做那，更不能规定别人之间如何相互合作和自由贸易。〔6〕

总之，人类每时每刻都在面临风险，面对危机。每个人最大的风险是安全的风险，最大的危机也是安全的危机。古代社会，为了安全，人们组织军队，建立政府，政府控制人口和土地，但集中安全风险的结果是战争和和平周而复始，直接导致物质匮乏的经济危机。对人口的局部失控，产生了流动人口带来的市场利益。当这一经验为人们所认识到的时候，产生了重商主义和亲市场的政府，当市场扩张到全世界的时候，物质匮乏就成了过去的危机。但是新的问题出现了，人们开始面对过剩的危机。政府虽然不再控制人口，已经放松对土地的控制，但是政府开始控制传统上由市场和社会提供的教育、医疗和养老等服务，而且对个人生活，包括就业、假期、退休等进行严格的管制。这不仅导致了个人的生活危机，还导致了财政和货币的危机，并进而加剧了过剩的危机。实施政府治道变革，让市场对资源配置起决定作用，建设有限政府，可以说是唯一的选择。