走出集权—分权的二元对立误区 （3）

三、制度变迁中的“关键时刻”与“常规时期”

前述的集权与分权的相关概念以及理论是从比较制度变迁中抽象出来的，其实比较制度变迁研究还能给我们以更多的治国理政上的智慧和启发，如在所有重要国家的成长过程中都存在“关键时刻”和“常规时期”，其中关键时刻所形成的制度与规则决定着常规时期的基本走向；而决定关键时刻成败的是观念和关键人物的权威大小。［2］这当然是根据中国历史以及很多其他国家历史的基本经验而总结出来的。

比如，在19 世纪60 年代，中国、日本、德国和俄国等重要国家同时启动现代化进程，但最后为什么单单是中国遭致了彻底失败，而其他国家都取得成功？这就是关键时刻的观念与关键时刻的“玩家”( players) 有没有权威以及权威大小。别国且不说，就中国的“同治中兴”以及随后的洋务运动而言，当最需要有权威的中央政府去推动现代化的时候，这一时期的清廷却走向败落了，政权旁落到地方大员那里，而且愚昧的慈禧太后根本没有意识到“三千年来未有之变局”的挑战。相反，无论是日本的明治维新所强化的天皇，还是德国1862 年宪政危机后出现的一代枭雄俾斯麦，甚至是改革农奴制的沙皇，都有与时俱进的观念和大变革所需要的权威。

如果说中国曾经因为落后的观念和缺失权威政府而失去了第一次现代化的机遇，而上个世纪80 年代开始的中国改革的成功以及苏联改革的失败同样证明了观念以及权威的重要性。首先，改革本身就是与时俱进的观念的体现；其次，中苏改革的差异在于，邓小平多次说可以试错，不行就收回来。关键是能收得回来，这就是权威的最好证明。而戈尔巴乔夫的改革一乱就收不回来了，关键是因为他本人没有应有的权威。

比较历史告诉我们，制度变迁中的“关键时刻”需要权威，只有权威才能把握得住关键时刻，即摆平各方利益；而且在关键时刻的威权和集权所塑造的制度和规则恰恰可能是分权化的，成为常规时期的制度遗产。这是世界历史也是中国改革历史经验的写照。到目前为此，中国改革已经进行了35 年，可以分为三波次，即上世纪80 年代的改革、90 年代开始的改革以及十八届三中全会所启动的第三波改革。前两波次改革为什么能取得巨大成就？ 像在上世纪90 年代的改革中，无论是把中国与世界彻底联系起来的制度安排如开放互联网和加入WTO，还是国内以社会主义市场经济为取向的分税制、金融体制改革所形成的人民银行体制、军队与商业脱钩、1998 年国务院机构大改革，都是在新观念即社会主义市场经济的指导下硬碰硬、真刀真枪的改革，初步建立社会主义市场经济体制。通过改革而破除旧体制并建成了新体制，是人类改革史的创举。其成功的密码就是观念与权威。

只有拥有威权式改革才能破除行政性分权所导致的社会结构的利益集团化。第二波次改革的一个意外后果是，由于进行的是以机构改革为主而不是政府职能转变，结果权力在市场化中更加重要，政府垄断的资源更多了。另一方面，国家行政权力保护下的行业垄断使得国有垄断企业成为重要的利益集团。这样，无论是触动政府的利益即压缩政府的权力边界还是制约政府的权力以及破解垄断性利益，非威权性权力所不及。

四、结论

比较历史，梳理理论，我们发现，很多关于改革的混乱认识都源自历史和理论的双重贫困，靠想象判断政治和当下事务。而且，更由于冷战时期的斗争哲学导致的二元对立思维的流行，如本文所说的集权与分权，其他的诸如传统与现代、先进与落后、民主与非民主、民主与威权……都使我们的思维陷于非此即彼的误区之中而难以自拔。政治学基础理论告诉我们，同样是所谓的分权，行政性分权则可能导致政府集权即行政部门和地方政府集权，而真正好的分权即市场化分权则需要有权威的中央集权去推动。更重要的是，分权并不是越多越好，有些权力该分权，有些权力则该集中如法权。而且中国这样的发展中国家的国家建设路径决定了，无论什么样的分权，也只能在中央集权的前提下进行，而且中央是有权威的，否则分下去的权力则可能被部门或地方所截留，从而形成更不利于市场发育的政府集权。

注释：

［1］2014 年环球时报年会［N］． 环球时报，2013-12-11．

［2］杨光斌． 制度的形式与国家的兴衰： 比较政治发展的理论与经验［M］． 北京大学出版社，2005： 31．