农地问题：不在所有制而在二元制（2）

“城”与“乡”的二元制是中国农地问题产生的根源

上述土地所有制的实例表明，中国农地问题不在所有制。引发一系列社会经济问题的根本原因主要在于城乡二元结构的土地管理制度设计。

一是城乡两种土地公有制权利不平等。农村集体土地和城市国有土地都是公有制性质，但二者处于完全不平等的地位，国有土地享有比集体土地更多的权利，城乡土地市场被人为地隔离，形成国有土地市场和集体土地市场界限分明的两套市场体系。

二是政府垄断土地市场，土地的产权交易无法按经济规律进行。我国《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，国有土地与集体土地的最大的权利差异表现在使用权上，集体土地想进入市场必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位，在此过程中，政府或以行政手段低进高出，或以公益性为名行经营之实，从中获取巨额差价收益，农村集体土地的非农化利用的产权交易难以按市场经济规律进行。

三是征地补偿标准低，农民土地财产权受到严重侵害。由于征地具有强制性，补偿标准由政府制定，征地补偿标准偏低且征地后的土地增值红利不予分享是普遍现象。在征地过程中，多数地方政府仅仅留给农民较低的实际补偿金额。据有关专家测算，农民的补偿金额仅占土地收益的5%～10%，村级集体占25%～30%，政府占60%～70%。政府在完全掌控着土地进入非农建设使用的进出阀门，低价征地，高价出让的土地差价，成为地方政府土地财政的主要来源。这种土地价格“剪刀差”对农村集体土地所有者的利益损害非常严重。

四是不完整的土地财产权限制了农民市民化。我国土地制度体现了国家和乡村集体之间的土地所有权分割，但却没有明确界定出集体和农户之间的权利边界，二者之间土地的财产权益边界处于模糊状态。例如农民一旦退出集体经济组织，就无法获取属于自身的那部分土地财产价值的权利。这种制度设计使得大批转移在外的农民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营，大量的住房空闲。有人形容这种现象为“两只老鼠”，农民把家里的房子留给老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。“两栖型”人口流动造成国家实际上要为之配置两套土地资源，因而形成对稀缺土地资源的浪费。

五是城乡社保的差异使农民难以完成角色转换。在农地征用过程中，一些农民失去了作为生存保障的土地，却又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。这使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体。同时，由于目前对农民补偿方式简单，对失地农民技能培训和就业扶持不够，在从村民向市民的身份转换过程中，隔行如隔山，从务农到务工的职业转换难以完成，造成失地农民难以顺利就业创业。

六是土地市场化水平低，导致不法行为见缝就钻。政府对土地市场的垄断使我国土地市场化水平远远低于劳动力、资金、生产生活资料等生产要素市场化水平。集中体现为对农村集体建设用地中的乡镇村企业用地和农户宅基地的产权转移、流动、交易只加以种种限制，而缺乏合理的制度疏导，尤其是与信贷有关的抵押权。明规则缺失，潜规则便大行其道。例如尽管政府明令禁止城市居民购买“小产权房”，规定“小产权”房屋的买卖合同不受法律保护，但迄今仍屡禁不止，开发出售活动仍然普遍存在，甚至愈演愈烈。“以租代征”方式的农村集体耕地非农化使用现象，更是对这种“世界上最严格”的土地管理制度安排的挑战。

这些都说明，缺乏土地平等地位的城乡土地制度设计和相关政策运作机制已经失灵，启动统筹城乡一体化的土地制度改革势在必行。

城乡“同地同权、同地同价”是解决农地问题的良方

借鉴国内外成功经验，着力深化农村土地制度改革，破除城乡二元体制，加快构建城乡平等的一体化土地制度，实现城乡“同地同权、同地同价”，是解决因农村土地引发的一系列社会经济问题的关键。

一是赋予城乡土地平等的权利。党的十八届三中会会明确指出，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，城乡两种土地公有制应该是两种平等的土地所有权制度，应赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化、城镇化的同等机会和权利。为此，在着力做好确权登记颁证工作的同时，健全农村集体土地权能，赋予其完整的产权，包括长久的占用权、使用权、收益权和处置权，还要逐步赋予发展权、典当权、地上权等土地权利，进而实现城乡“同地同权、同地同价”，构建城乡统一的土地产权结构。

二是建立农村集体土地使用权流转机制，使农地既能体现资源性，又能体现资产性和资本性。政府应按照十八届三中全会要求“建立城乡统一的建设用地市场”，集中力量做好土地集中利用的规划，实行严格的宏观调控和监管；引导各地建立区域性的统一、规范、公平的农地使用权流转市场；培育使用权交易过程中的中介服务机构；明确集体和农户之间的关系，确定使用权流转后的利益分配。以此提高农业现代化水平，促进农业增效、农民增收、农地增值。

三是将土地征用制度法制化。通过立法的方式严格控制征地范围，对于按照法律程序征收的土地要合理确定对被征地农民的补偿标准并妥善安置失地农民，切实保障被征地农民的合法权益。征地应予事前告知，征地价格、补偿条件及标准等都应通过协商议定。被征地人要求听证的，相关主管部门或征地部门应当组织听证，切实维护其知情权。

四是探索宅基地的家庭财产权利的实现形式。对有条件在城镇定居且有稳定收入的农户，通过与集体签订放弃承包地和宅基地的协议，取得由政府财政提供的法定劳动年龄结束后的养老金保障承诺，对宅基地价格进行测算，由政府以补贴方式支付给“农转非”家庭或发给“土地券”，用于城镇购房优惠。在政策上明确农户可用自己的宅基地进行抵押贷款，农转非户可将其宅基地及住房对原集体内的农户进行有偿转让。

五是积极探索在农地问题上“制度供给不足”的解决途径。比如“小产权”房的产生和发展实质上是农村集体土地产权所有者与国有土地产权所有者之间的经济利益博弈。从城乡统筹土地制度角度看是一种对二元结构的制度性挑战。凭什么农村的地变成城里的地就可以卖高价！从制度设置方面看，农村集体建设用地只可以农户或集体组织自用，不可以用于向社会公开出售的商品房开发。只有城市土地才具有这一功能。但就现实情况看，其土地来源只要不是违规、违法侵占耕地，而是通过土地开发整理转换集中或利用原有的乡镇企业用地等乡村建设用地，政府是否对已造成既成事实的“小产权”房，以征收土地占用税、房产交易税、对业主第二套住房征收物产税和限制买卖条件等方式予以认可。但是这种先斩后奏的方式必须遏制，且应立即刹住此风。

从法理上说，农地诸多问题的根源不在“公有”“私有”，而在“公权”“私权”。公权常常缺乏约束越过边界侵入私权。“公有”“私有”涉及的是经济体制特别是所有制问题，而“公权”“私权”涉及的则是行政和司法体制问题，二者是不同的两个范畴，不可混为一谈。农地问题的关键是公权力失控。一些人往往把公权滥用的问题统统归结为公有制上，把私权不受侵害的希望全部寄托于私有制上，这是认识上的误区。解决农地问题的根本不在于改变所有制，而在于规范公权力。公权是私权的让渡，私权是公权的源头。公民通过规范程序出让一部分权利形成公权用以管理社会、维持秩序、保障公平。不论公有、私有都是公权的保护对象。而私权的主体并非仅限私人个体，也可是私企、社会团体乃至国家（如国家不以公权身份参加民事活动的政府采购）。可见，“公有”“私有”都具有“私权”性质。私权以自由、平等、自治为准则，公权则以强制、服从为特征。要加强公权对私权的保护，一要以法制制约公权，二要用私权制衡公权。由此上溯到公权与私权的授于源头“公法”（宪法、刑法、行政法等）与“私法”（民法、商法等），都应作出相应的调整修订，打破城乡二元制度的思维模式，更具体更细化地把公权装进制度的笼子，使农民的各项土地权利得以真正落实。