农地问题：不在所有制而在二元制

党的十八届三中全会提出，要建立城乡统一的建设用地市场，这一新制度的设计直指农村土地问题的关键。一个时期以来，我国工业化、城镇化加速推进，建设用地的刚性需求与日俱增，农地问题更加凸显。农民的财产权等诸多合法权益得不到保障，农民增收困难，土地流转的市场平台难以建立，乱圈乱占耕地现象不断发生，征地强拆引发的群体性事件逐年增多，土地资源浪费严重等一系列社会矛盾和问题频发。据此，不少人把问题归结为土地的公有制所致，认为只要推行农地私有化，一切问题就会迎刃而解。这显然是高昂着头颅叫卖西方的教条，却没能低下头来看一看脚下的土地。中国农村土地制度，问题不在“公”与“私”的所有制，而在“城”与“乡”的二元制。

所有制不是解决农地问题的灵丹妙药

纵观中国历史上的土地制度和当今世界各国土地制度可以看出，那种认为只有私有制才能解决农地问题的观点是一种认识误区。

在中国历史上，多种土地所有制并存是历朝历代的共同特征。在同一时代，其土地所有制一般也是多元的。当然，私有制一直是我国历史上土地所有制的主要形式，而长达几千年的土地私有制并没有使农民过上好日子，国家也并没有实现快速发展。相反，土地私有制更易于豪强兼并，一旦土地被过度兼并，农民成为流民，这种制度即成了引发朝代更替的火药桶。

西周时期的井田制是一种以国有制为特征的多级贵族土地所有制，从天子到领主再到耕种土地的农户，都具有部分的土地所有权，井田制下的土地一律不准买卖，只能由同姓依照嫡庶的宗法关系继承。

隋唐时期的“均田制”是中国历史上土地国有制的典型。除均田制之外，国家所有的土地也实行过“屯田制”、“占田制”等，都是国家将国有的土地按照各种方式分配给农户耕种，收取地租。到了宋、元、明、清各朝代，一般将国家所有的土地称为“官田”，官田虽属国家所有，但在耕作方式上与私田没有多大差别，国家也会将土地交由小农耕种，小农直接向国家交租，甚至官田的租税负担往往比私田征收的还要重。

中国各个朝代私田和官田比例有所不同，但始终并存。在历史上，私田主要有以下几种占有形态：一是土地归属于官僚、大地主所有。二是土地归属于宗族所有，被称为族田。相对于国家所有制来说，这种土地所有制是私有的，但在宗族内部，则是一种集体所有。三是土地占有形式是土地归属于自耕农所有，即小农自己所有土地，自己耕种，可以自由继承、买卖。

租佃制很早就成为中国历史上久盛不衰的土地制度。从唐朝起，无论是官田还是私田，都盛行租佃制度。这种状况一直持续到解放前。租佃制度的出现，标志着土地使用权从土地所有权中分离出来，土地所有者与使用者之间由身份依附关系转变为契约关系。土地使用权可以不断分割，排他性的权利界定是清楚的。使用权一直都是中国土地制度中一种很重要的权利，有时甚至比土地所有权更加重要。

从历史上看，官田和私田的比例是一个互有消长的过程，每个朝代开始的时候，国家力量比较强大，且经过改朝换代的战争，大量土地被抛荒，国家能够聚集大量官田，对土地的掌握力度也更强。每个朝代末期，伴随着经济的发展，私田面积就会不断扩大，国家对土地的掌控力也日渐减弱。但不论在何种情况下，土地所有权市场和土地使用权市场一直都比较活跃。

当今，世界上大多数国家土地所有制都不完全是私有制。美国是土地私有制的典型国家，但其土地并非全部私有，有59%为私人所有；39%为公有，其中联邦政府所有的为32%，州及地方政府所有的为7%；另有2%为印第安人保留地，即专门辟给原来美洲的土著居民的。

英国是典型的资本主义国家，但从英国法学理论角度上讲，英国的所有土地都属国家所有。虽然全英国90%左右的土地为私人所有，但土地所有者只对土地享有永久业权。

日本现行的土地制度也是私有制，但还有相当比例的公有土地。在全国土地中个人所有土地占57%，法人所有土地占8%，国家和地方公共团体所有的土地占35%。为了保护优良农地，日本对不论公私农地都作出了严格的用途管制。

越南土地改革后，则把土地全部收归国有，由县级政府代表国家统一向农民发包，承包期99年。

加拿大所有的土地在名义上属于女皇所有，实际上大部分土地归私人所有，但联邦政府、省（北方地区）及市政府都拥有自己的土地，即为国家所有，各级政府对自己的土地也拥有处置权。同时，加拿大政府为了国家公共利益，拥有向私人收回土地的强制权力和严格的用途管制权。

古今中外土地制度大都具有多元性的特征，这种制度设置都是因地、因时、因势而为，不拘一格，而并非单一的私有制。即使在高度私有化的时代或国家，也不是因这种制度的实施就能使国家发达起来，使人民富裕起来。中国几千年的封建时代如此，当今世界绝大多数实行土地私有制的国家同样如此。同时，即便在高度私有化的国家，私人占有的土地财产权也是不完整的，一是国家要维护总体上的领土主权完整，私人不可将土地随意处置给非本国公民；二是私人拥有在自己土地上做什么的自由，但国家拥有不能做什么的用途管制权。