农村改革三大主攻点（2）

农民土地财产权利实现路径

农村土地“三权分离”不仅折射了农业经营体系的时代变革，也是农村土地制度改革的一个侧面。

观察一年多来中央对于土地改革的政策表述，土地制度改革框架基本确立，包括建立城乡统一的建设用地市场，赋予农民更多土地财产权利，改革征地制度与土地收益分配制度等。

中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云向本刊指出，建立统一的城乡建设用地市场，目前遇到的最大困难是集体建设用地和国有建设用地权能不相等。

邹晓云以为，要使城乡土地市场融为一体，必须让集体建设用地自由流动，这就要解除对集体建设用地流动的种种限制。

这引发的一个普遍担心是，对土地财政依赖严重的地方政府从土地上获得的收益从何处补偿?邹晓云提供了两个解决思路，一是可以向集体建设用地交易双方征收土地用途转换税。二是向占有过多土地资源的城市使用者征收资源占用税，即房地产税。

受访专家建议，下一步改革可以考虑修订土地管理法等法律法规，明确集体建设用地和国有建设用地具有平等进入市场的权利，制定农村集体建设用地进入城市土地市场的实施条例，明确进入城市的农村土地类型、进入方式、利益分配机制等，对已经进入城市的集体土地分类处理，纳入城市总体规划。

现实中已有相关探索，2013年12月下旬，深圳首宗“农地”成功入市。这宗位于深圳市宝安区福永街道凤凰社区、占地面积1.45万平方米的原农村集体工业用地，以底价1.16亿元成交，凤凰社区与深圳市政府按3:7的比例“分享”这笔出让款项，并将无偿获得占该项目总建筑面积20%的配套物业。

这一试验的历史背景是，2004年深圳开启农村城市化工作，将辖区全部农村集体土地转为国有，但由于法理、实践中多有争议，改革并不彻底，原农村集体实际上仍占用大量土地，这些土地因权益不明晰、缺乏相关政策支持长期无法入市，形成“政府收不回来，集体也无法开发”的局面。新的探索为破解当地多年来土地利用难题提供了新的思路。

对于征地制度改革，受访专家以为，当务之急是以法律形式明确政府以公益目的征收农村土地的范围，减少、避免以公益之名侵夺农民利益。最开始可以借鉴其他领域列负面清单的办法，将明显具有营利性的项目排除，既减少阻力也可以缩小征地范围。

农村宅基地制度改革面临类似的难题，现行法律规定，宅基地只有集体经济组织成员才能获得，实行一户一宅，并且只赋予了农民占有和使用权利。但实践中，宅基地租赁、转让已是比较普遍的现象。

专家建议，可以选择若干试点，先探索农民住房财产权抵押、担保、转让，时机成熟后，再探索宅基地抵押、担保和转让。其间，一些重大问题需要深入地研究和评估，包括房屋所有权和土地所有权权能分离、宅基地土地价值评估、集体组织对土地所有者权益等。

农产品目标价格制度启程

农产品价格形成机制是下一步农村改革面临的又一重大课题。

出于保护农民利益、稳定和鼓励粮食生产等目的，2004年之后，中国逐步形成了以最低收购，临时收购，国家、地方储备等多种措施相结合的农产品调控体系，对于过去十多年来粮食增产和农民增收起到了重要作用。

但是，最低收购等政策在一定程度上扭曲了粮食等农产品市场价格，也让政府背负沉重财政负担。在此背景下，近年来构建农产品目标价格制度的呼声强烈，今年中央一号文件已经明确提出，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。

这一制度的基本方略是事先设定农产品目标价格，当市场价格低于目标价格时，政府给予农民差价补贴，当市场价格过高时，政府对低收入群体进行食品补贴，以推动农产品价格形成由市场关系决定。按照中央具体部署，2014年，首先启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，并探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点。

秦富提醒，目标价格制度涉及粮食等大宗农产品多个环节，极为复杂，需要谨慎操作，细致研究。

他具体指出了以下几个主要问题：其一，设定目标价格参照标准。以今年试点的棉花为例，国际国内价格差距很大，如何确定符合市场的目标价格，是构建目标价格体系的基础。

其二，如何破解补贴难题。“随着土地流转加速，土地承包权和经营权分离普遍，差价是补给承包者还是经营者?”秦富说。目前粮食补贴政策，一方面要保护土地承包者利益，另一方面又要鼓励真正农业生产经营者的积极性，未来目标价格制度仍然面临这一矛盾。

其三，试点地区和非试点地区价格如何协调，如果试点地区价格和非试点地区价格差距过大，可能引发市场大的波动。

受访专家建议，目标价格制度探索要在试点积累成熟经验后才能推广，同时，为了稳定农民预期，现有粮食补贴政策不宜取消。

同时，具体补贴政策应该做一些调整。其一，在补贴方式上，将补贴与粮食作物产量挂钩，把增量补贴向粮食主产区、种粮大户倾斜，保障真正种粮者的积极性。其二，直接补贴向间接补贴转变。

专家总结，农产品价格制度无论如何改革要遵循两条基本原则，其一，确保农民利益不受损害;其二，要对粮食给予特别关注，确保国家粮食安全。