中国的城市化应谨防“欧洲化”（2）

政府与市场的边界：为城市化“立法”

从去年年底的城镇化工作会议，到不久前的2014-2020年城镇化规划方案，都明确地表明了政府对于中国未来的城市化道路选择。但若仔细钻研这个规划，会觉得它的一些表述自相矛盾，一方面强调继续发挥市场对于资源配置的主导力量，要继续发挥核心大城市和都市圈对经济的带动作用；但在具体政策上，又要严格控制特大城市的人口规模。在土地政策上，国土资源部公布的政策是，未来除了居住用地和基础设施用地，在500万以上人口规模的城市基本上就不再增加新增的建设用地指标了，也就是说城市规模扩张未来要受到很大的局限。与此同时，它在讲到土地政策的时候，又表示未来的建设用地指标配置要和劳动力的流入地一致起来，但是从趋势上说，劳动力流入方向恰恰就是大城市。

为了回答中国城市化道路的问题，有必要回到最基本的经济学理论，它可以告诉我们一个国家的城市化道路和城市体系的形成应遵循什么法则。我把这叫做为城市化“立法”，回答的核心问题是市场因素到底决定什么？政府可以干什么，起到什么角色？

先来看城市发展的逻辑。现在很多人认为，中国城市发展当中形成的问题（比如城市病）是在城市人口规模不断扩张的过程中形成的。在城市长大的过程中，生活成本（特别是房价）不断上涨，与此同时，在中国的大城市（特别是北京、上海等特大城市）出现了比较严重的交通拥挤和环境污染问题。很多人把这些问题简单地和城市人口增长联系起来。其实，这样的观点是经不住仔细推敲的。比如说，在国际上很多人口密度非常高的大都市，它们的人口在持续增长，而其交通拥挤问题并没有持续恶化，而环境污染经历的是一个从恶化到改善的过程，这说明，城市病并不是人口增长的必然结果。此外，尽管房价高，城市病的确存在，而且特大城市一直在控制人口，户籍制度在近年来变得更为严格，现在博士、硕士毕业都不一定能够拿到特大城市的户籍了，可是特大城市人口还是越来越多，很多大学毕业生拿不到特大城市户籍还是会选择留下来。究其原因，是城市发展的经济学机制没有被人们理解。

城市化的问题本质上是农民进城务工的问题，而发展什么样的城市本质上是不同的居民或企业在不同的城市之间如何选择居住或生产地点的问题。经济理论告诉我们，所有的理性决策都是在一个行为带来的好处和坏处之间进行权衡，尽管在城市化过程中可能会带来诸如交通拥挤和环境污染等成本；但是也会带来收益，城市扩张过程中，经济增长速度会更快，效率会更高，生产率可以得到极大的提升。经济学理论表明城市规模的扩张可以通过三个方面的效应促进经济效率的提高，并转化为劳动力收入的增加。这三个效应简单地概括如下：

第一是分享效应，大家往人口密度高的城市集聚的时候，城市基础设施投入可以得到分摊，所以在特大城市有高密度的地铁，而小城市因为集聚不够，就可能不足以发展地铁。从城市的企业发展角度来看，如果把很多企业放在一个工业园，这些企业可以分摊工业园的基础设施投资；如果把工业园拆成十个，就像很多县城都有自己独立的工业园，那么基础设施的建设就会是一个比较大的问题，比如处理污水的设施，如果没有足够多的企业去建，每家企业的平均治污成本就难以下降。

第二个效应是匹配效应，生产者和劳动者在人口密度越高的地方，越容易各自找到相互匹配的对方，企业可以雇到专业化的劳动力，劳动力在大城市就业更可能找到最符合兴趣和能力的岗位。第三方面是城市内部的学习效应，一方面是向周围的人学习，一般来讲，在大城市里大学生比例比较高，因而居民周围的朋友、邻居、同事教育水平比较高，能够通过和他们学习提高自己的知识水平。与此同时，在大城市里由于工作接收的信息量、业务量比较大，所以可以不断地通过自己的工作来积累各方面的经验。特别是在现代服务业中，知识、技术、信息越来越重要，通过积累经验提高劳动生产率的需要也越强。

一个人或者一个企业，是到大城市去还是离开大城市，其实是每个劳动力、每个企业自己权衡的结果。在经济发展的过程中，我们会看到一些企业在不断地往大城市集聚，也有一些企业觉得在大城市的收益不够大或者成本过高而会选择离开。在这个过程当中市场应作为配置资源的决定性因素，而劳动力本身就是市场配置的最为重要的资源。所以，生产要素市场要能够做对价格，比如资本的价格、土地的价格是否能够真正反映企业或者劳动力在城市的生产率。如果劳动生产率能够反映在地价、房价上，那么这本身就成为低效率企业和劳动力进入大城市的天然障碍，这就是市场的力量。

但是市场的力量也不能完全有效地解决城市发展和城市空间分布问题，有时候会出现市场失败。微观经济学理论告诉我们，市场机制之下最重要的市场失败就是“外部性”。比如一个人去买车的时候只是考虑车本身的价格和使用车的价格，但是不会考虑当使用车的时候可能增加了城市的拥堵，而拥堵的增加会给别人带来负外部性。另外，城市也存在一些正外部性，比如教授做讲座从而传授知识给学生，或者日常生活中，高技能劳动力在一起相互影响、学习，会产生正的外部性，却并没有为此付费，这都是正外部性。

当存在正负外部性的时候，市场本身并不能决定一个有效的城市边界，由市场力量决定的城市规模偏小，这时候需要政府做一些政策的干预。政府主要可以从提高正外部性和减少负外部性两个方面进行政策干预。如果一个城市可以通过基础设施和人力资本的投入，从而有效放大正外部性，会引导城市进一步向有效的更大规模城市发展；如果一个城市可以通过技术进步和政府的管理措施减少负外部性，也可以使这个城市更加有效地运转。当一个城市治理负外部性时，主要依赖的手段是改进技术、改进管理。随着人类技术进步，能盖的楼越来越高；交通基础设施也会随着技术的进步而改善，原来的主要代步工具是马车，逐渐发展为汽车和地铁，新的交通工具的不断发展可以缓解拥堵。管理的改善在城市病的治理当中显得更为重要，例如犯罪的治理，如果在街上安装摄像头，犯罪率就会有显著地下降。对于城市的承载力来说，通过技术和管理的改进可以增加城市的承载力，比如上海青草沙水库的建设缓解了上海用水困难，此外上海也解决了把市外的电运到市内的问题，从而加大了上海的承载力。

这些例子都说明，城市病的发生可以通过不断的技术和管理革新去治理，当城市病得到缓解的时候，城市可以进一步通过城市人口的集中发挥对于生产效率的正面作用，从而使城市有效运转，不断提升城市的宜居程度。在这样的一套理论框架下，并不支持把城市的人区分为两类：一类是需要的人，一类是不需要的人，需要的人就进入城市，不需要的人不能进入城市。这是特别需要强调的。

在收益和成本的权衡下，决定了城市化的速度和水平；同时，城市体系的分布决定了有多少人口集中在大城市，又有多少人口生活在中小城镇。从世界各国的发展经验来看，随着城市化水平不断提高，人口集中在少数地区，城市人口的空间分布会出现不平衡的现象。以此为依据，可以推出统一、效率、平衡之间的关系：在一个由市场主导兼具政府干预的城市体系，一定在统一、效率、平衡之间存在某种冲突。具体而言，一个国家如果是统一的国家，一定要通过统一来实现大国本身所具备的优势。统一的大国非常重要的特点是生产要素市场的统一，生产要素的地区间流动方向是由市场的价格机制决定的。比如说，在美国，法律规定不允许有任何的个人和机构进行市场分割。第二，在几乎所有国家的宪法里面，有一条非常重要的规定：劳动力有自由迁徙的权利。在欧盟推行欧洲一体化的过程中，劳动力的自由迁徙和跨国界资本流动无障碍是重要的制度推进。反观中国，现在存在很多市场分割的现象和阻碍劳动力自由流动的因素。未来，一个统一的国家一定需要实现劳动力的自由迁徙，并且资本跨地区的流动是没有障碍的。如果统一的国家实现了生产要素的市场化配置，它所体现的好处就是效率的最大化，但是在这样的结果之下，就会出现经济集聚和人口、资源的空间分布不平衡的问题。统一、效率和平衡是不可兼得的，从其他国家的发展经验来讲，为了统一和效率，就会牺牲掉资源的平衡分布（即空间分布的均匀化）。那么，出路在哪？要在这三者之间达到兼顾，只能是从追求资源空间分布均匀化这种意义上的平衡转向追求人均GDP、人均收入和生活质量意义上的“平衡”。