确保国家粮食安全需要处理好几个关系（2）

二、总量、品种和区域

总量基本平衡是实现我国粮食安全的前提。但仅有总量平衡，区域布局和品种结构不合理也不能实现粮食安全。总量不足往往是偶发和短期的，区域性短缺却是普遍和长期的，区域粮食不安全可能被总量平衡所掩盖。当前世界粮食总量基本平衡，人均占有量达360公斤以上，生产、消费和库存相对稳定增长。但世界部分发展中国家和地区因气候、经济、政治等原因粮食获取能力不足，未能共享世界粮食生产成果，存在区域性粮食短缺问题，粮食并不安全。全球有40多个国家和地区缺粮，8.7亿人长期处于饥饿半饥饿状态，非洲国家人均粮食占有量不足200公斤，因粮食危机导致政权不稳时有发生。

我国粮食总量基本平衡，但区域分布和品种结构矛盾带来的粮食安全隐患日益突出，“鸡蛋放在一个篮子里”的风险增大，成为国家粮食安全的主要威胁。一是生产更趋集中。13个主产省粮食产量的占比上升到76%，北方7个省产量占主产区的比重上升到61%。二是单品种粮食生产更趋集中，主产省也存在结构性矛盾。小麦集中在黄淮海地区，籼稻集中在长江流域，粳稻集中在东北和江苏，玉米集中在东北和冀鲁豫。三是库存集中，长距离跨区域流通量大。目前主产区和主销区粮食库存分别占全国的75%和9%，而消费量分别占62%和17%。全国省间粮食净调入量达1600多亿公斤。一旦产区发生自然灾害或粮食运输受阻，这种隐患将发展成阶段性粮食短缺，对社会稳定和经济发展的危害难以预料。保障国家粮食安全既要注重总量平衡，更要注重区域和品种平衡。实现总量平衡的主要途径是粮食生产，调节总量平衡的主要手段是储备和进出口，实现区域性、结构性、阶段性供求平衡的主要方式是顺畅流通。

三、中央、地方和产销区

保障国家粮食安全是中央和地方共同的责任，中央承担首要责任。中央事权由中央承担支出责任，但不一定由中央直接办理，可委托地方政府具体操作；地方事权由地方承担支出责任，但中央应明确并落实其支出来源，避免责任不落实的情况。保障粮食安全需要在粮食生产、流通、储存、保供稳价等方面支付较高成本，如果没有合理的产销区利益调节补偿机制，就会造成粮食安全重视程度从中央到省、市、县逐级减弱的后果，产粮大省成为了财政穷省。要充分调动各级政府的积极性，共同加强粮食生产能力、储备能力、流通能力建设，必须实现事权与财权匹配，并建立相应考核机制和利益补偿调节机制。我国处理中央和地方关系的机制是省长负责制，该机制虽已建立20年，但由于缺乏具体配套措施和考核办法，尚未真正全面落实。在当前市场环境和财政体制下，全国企业粮食库存75%以上掌握在政府手中，政策性粮食80%由中央直管，政策性粮食购销委托央企作为执行主体，地方政府对确保区域粮食安全既无压力，又无动力。应当合理统筹中央和地方的关系，一是在实行粮食安全省长负责制的同时，把责任主体明确到各级政府，负责粮食生产流通全过程，划清中央和地方的事权和支出责任，制定实施科学的考核办法；二是统筹产区和销区的关系，完善主产区利益补偿调节机制，根据自然条件不同区域按照主体功能区定位推动发展。中央可以对主产省按照调出商品粮数量给予补贴，用于粮食生产、流通和储备。