特大城市人口超载了吗？

随着城市化快速推进，我国的大城市发展迅速，特大城市从1997年的34个增长到2007年的63个。近年来，某些特大城市显现出来的一系列交通拥堵、资源匮乏、环境污染、住房紧张、公共服务失衡等城市问题，引发了各方热议。十八届三中全会《决定》中提出，创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。“特大城市人口规模如何调控？人口如何管理？”，越来越成为各方关注的热点和焦点。本期国是聚焦大城市与人口的博弈，以期解答大城市如何与人口协同发展。

记者：中外城镇化历史经验表明，城市社会经济生态的最佳发展，在客观上存在一个适度、合理的人口承载量，如何判定一个城市的人口已经超载？

张占斌：城市人口承载量反映的是城市人口与城市经济、资源、环境之间的关系。判定一个城市的人口是否超载，就是要判断该城市的人口是否超过了城市人口合理承载量。联合国教科文组织曾对城市人口合理承载量做出过界定，即保持正常的经济发展速度及城市综合功能，而又不损害城市环境质量和破坏城市资源的永续利用，充分利用本地的资源及其他物质、智力、技术等条件，城市所能持续承载的人口数量。可见，城市人口合理承载量是经济、社会、资源、环境等因素共同作用的结果，此外，城市的功能定位、城市空间规划和形态、城市管理水平、与周围城市的联系强度等因素也会影响城市人口合理承载量。所以，确定城市人口合理承载量就必须根据上述因素进行综合分析。这是判定一个城市的人口是否超载的第一个依据。

对于这样一个理论值，我们还需要动态地、具体对待。首先，影响城市人口合理承载量的因素，尤其是社会经济因素都处于发展变化之中，从而城市人口合理承载量也是发展变化的，随着技术的发展与应用、城市资源及其生产领域的扩展和深化，城市人口合理承载量将会不断提高，所以城市人口合理承载量的确定必须根据发展阶段进行动态调整，不能一成不变。其次，各个城市由于其经济、社会发展水平不同，资源、环境承载力不同，城镇空间布局和管理水平不同，城市人口合理承载量必然不同，所以，统一的人口合理承载量是不存在的，城市人口合理承载量的确定必须进行具体城市具体分析，不能千城一数。

判断一个城市的人口是否超载还需要第二个依据，即有没有出现比较严重的大城市病。任何一个理论值都是有缺陷的，它不可能考虑到所有因素，也很难及时作出动态调整；而且，城市的功能定位、管理水平、空间布局等因素也会影响人口合理承载量，但这些因素又难以量化。实际上，城市的人口是否超载必然有一些表象，如集聚经济效应大小、交通拥堵状况、就业收入水平、环境污染程度等。不管一个城市人口规模大小，只要出现了交通堵塞、就业困难、环境污染、生态破坏等比较严重的城市病，就说明这个城市的人口已经超载，如果还没有出现比较严重的城市病，就说明这个城市的人口还没有超载，还有聚集人口的空间。

记者：对于一个城市的健康发展来说，人口规模是否超载是一个十分重要的条件，人口规模太小或人口规模超载都不利于城市的健康发展，如果人口超载会造成哪些问题？

张占斌：人口规模过小，会因缺乏相应的规模经济效应而造成城市经济建设乃至基础设施建设投资的效益低下，导致城市发展不足和资源财富的巨大浪费。美国布朗大学的两位经济学家发现，城市的净集聚效应首先随着城市规模扩大而急剧上升，在达到峰值之后缓慢下降，最大集聚效应的峰值大致处在250万～380万人规模之间。但如果人口规模超载，也势必会对城市的社会经济发展以及城市生态环境乃至居民的生活质量造成巨大的压力。比如，经济上，会导致城市集聚经济效应下降，甚至出现规模不经济，造成生产生活成本过高、资源严重浪费等问题；社会上，会导致就业困难、收入下降、贫富悬殊、交通拥堵、社会保障水平下降、看病难、上学难、住房难等问题；生态上，会造成资源紧张、环境污染和生态破坏严重等问题。

近几年来我国城镇化进程中确实出现了不少城市病，尤其是超级城市和特大城市出现的比较严重的交通堵塞、环境污染等问题。但实际上，这些问题主要原因并不是大城市人口规模过大，而是城镇化发展质量不高的表现，如人口规模扩张速度太快、城市基础设施建设滞后、城市功能过多、城市空间布局不合理、城市管理能力不足、环境保护意识不强和措施不力等。这些因素都需要在未来的城镇化过程中逐步消除。