国家治理效能取决于制度形成的自主性和执行的有效性（2）

二、国家治理效能取决于制度形成的自主性和执行的有效性

《决定》指出，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。制度有好坏的分别，例如法律就分良法和恶法；能力有强弱的差异，所以历来就有强国和弱国。国家治理体系的现代化，为国家治理能力的现代化奠定制度基础；国家治理能力的现代化，又为保证现代国家治理体系的运行目标提供现实支撑。根据《决定》的表述，制度和能力共同决定了一国治理效能的高低，这正好与国家构建理论的假设相符：以决策自主性（Policy-making Autonomy）和制度执行能力（Implementation Capacity）为两大变量，系统探讨国家治理的效能。

一是决策自主性。指的是国家超脱于任何利益群体的自我决策程度，即对各种社会力量的超越。习总书记指出：“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系”。从国家、社会与市场三个方面看，国家治理能力现代化，首先需要确定法治化的、层次分明的、领域明确的权力机制。但更为关键的还是国家权力需要雄厚的、但又不伤害社会与市场运转的物质资源。因此，理想的决策不应屈从于任何特定利益甚至所谓的民意，而要从顶层设计的高度协调某些内在冲突的制度，尤其是政策体系碎片化、内卷化和前后随意变更等问题。譬如目前人们关注的环境污染和食品药品安全，就要同时面对产业发展与产品质量、市场活力与秩序、中央政府整治决心与地方经济增长动力等矛盾。如果没有中立的出发点和立场，不可能出台科学民主的决策。又如现实中人们经常提到的政策“绑架”现象：行业标准被龙头企业“绑架”，地方政府被个别产业“绑架”，某项政策被网络民意“绑架”。类似政策只对特定群体有利，对于国家整体和长远利益是无益的，我们需要警惕。

二是制度执行能力。仅仅有好的制度还不够，习近平强调，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。在国家构建理论看来，执行能力就是国家采取行动并达到政策目标的可能性。强大的执行能力是自主性的基础，自主性又反作用于执行能力。根据世界银行1997年《世界发展报告》的观点，政府执行能力包括职业官员队伍、财力水平、各方利益平衡、信息获取等指标，其分别回答了制度由谁来执行、靠什么执行、如何执行的问题。中国有句俗话叫作“上有政策、下有对策”，现实中人们经常会抱怨“国家的政策很好，下面的干部好狠”，几年前甚至有过“中央政令有时出不了中南海”的讨论，说的都是执行力不足。制度和政策的实质都是对利益关系的调整，尤其是在经济社会剧烈转型背景下，重大改革背后的利益博弈是惊心动魄的。例如房地产调控政策、事业单位改革、公立医院改革等推进举步维艰，就与既得利益群体的阻碍有关。因此，政府必须嵌入到多元的社会网络中，通过平衡利益和获取动态信息，构建起支撑政策有效执行的社会联盟。具体而言，可以是政府与媒体合作造势赢得舆论环境，取得专家的技术支持，通过使普通民众认同改革提升合法性。

近些年我们时常听到有关政府大小和社会强弱的讨论。根据上述理论，政府的规模大小不是关键，社会组织的数量多少也不是关键，经济总量的大小还不是关键。关键是国家能够超然地决策，而不是屈从于个别利益诉求；社会的组织化程度和动员水平足以使其参与到国家政策过程中，通过社会网络帮助国家推行好的政策，同时又能防止公权力过度扩张和入侵。国家与社会的良性互动，体现在活力和秩序两方面：一方面国家既依靠法治管理社会，对社会高度尊重，推动社会自治，不轻易介入社会日常生活领域，从而让社会充分释放推进国家发展的能量；另一方面，一个具有充分自治空间的社会，不会躺在国家的平台上无所作为，成为一个具有依附性的无能结构。可见，国家与社会“双强”才是理想状态，较高的决策自主性和较强的执行能力才能共同提升国家治理效能。