国家治理效能取决于制度形成的自主性和执行的有效性（3）

三、国家治理体系的“四梁八柱”

国家治理能力不是凭空出现的，必须依托于一定载体和路径，这正是治理体系所扮演的角色。理论界归纳出决定国家绩效的五大因素，包括作为核心动员者的政党、可持续的财政收入、高效的职业文官队伍、全面的政策合法性和成熟的市民社会。《决定》也从经济、政治、文化、社会和生态等方面阐述国家治理现代化的具体路径。那么，如何使国家治理体系各要素激励兼容，实现治理能力提升呢？

一是中国特色社会主义市场经济，即政府与市场的边界。市场机制有其内在规律，党的十八届三中全会旗帜鲜明地提出要让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。市场活力有一个度，活力不足会导致生产力水平低下，活力过了头，资本的“野性”就会被无限激发。在政府与市场关系上，需要建立起巧妙平衡的结构：一要避免政府权力压制市场建制，政府干预扼制市场活力；二要避免市场的放任自流，经济发展处于失控状态。在西方国家近30年的新自由主义改革浪潮中，政府一方面放松对微观经济运行的管制和干预；另一方面加强安全、健康和环保等民生领域的社会性监管（Social Regulation），两者并行不悖。

改革开放三十多年来，我国各级政府经济部门始终处于强势地位，环保、安监、食药等市场监管部门则相对弱势。简政放权并不是一味放任不管甚或一放了之，需要坚持许可和监管并重。下一步在大力取消和下放行政审批事项的同时，必须加强事中和事后监管。“放”和“管”如同两个轮子，必须同时运转，“放什么”和“怎样管”都必须清晰明确。唯有如此，才能真正转变经济发展方式，顺利推进行政体制改革，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

二是协商民主，即社会参与公共事务尤其是政治决策的程度。民主有诸多定语，如宪政民主、代议制民主、直接民主，其内涵与外延差异极大。协商民主是20世纪90年代兴起于西方学界的一种民主理论，最初是为了弥补选举民主一次性投票的缺陷，让公民动态地参与到政治事务中。协商民主旨在通过不断地理性公开对话，使产生矛盾的诸方都能了解彼此立场，在充分掌握信息、发言机会平等与决策程序公正的条件下，提出可行的方案或意见。在继续发挥政治协商这一基本政治制度优势的基础上，政府要主动作为，挑选有代表性的个体和社会组织参与到政策形成过程中，在充分了解不同利益诉求的同时减少政策执行的阻力。

三是依法治国，即政府行使权力和民众享有权利的内容和程序。有效的政府治理是政府治理体系的现代化目标模式。纵观人类历史，治理手段的变迁经历了依靠暴力、个人权威和法治三个阶段。尽管西方学界对于不同民主模式与一国经济社会发展的因果关系尚存争议，但对法治的认同则高度一致，认为其或许不是最好的但绝不是最糟的治理手段。政府机构履行权力的微观基础是一支稳定、专业和守法的公务员队伍，其决策、执行和监督必须严格遵守法律，超越任何个人、群体和部门。对现代国家而言，有效的政府治理需要在体制机制上作出保障，即对政府自身结构和功能有合理规划，保证政府在作为方式上的法治优先性。在此基础上，确保自身在规模、职能和作用方式上的合理性，在发挥政府治理作用上的有效性，在提供社会服务上的公共性，在体制运转上的执行力，在行政结果上的公信力。同样，公民表达诉求与维护自身权益的责任意识，也必须与日益觉醒的权利意识相同步，否则很可能陷入民粹主义的泥潭。

四是社会主义核心价值体系，即民族文化的传承和创新。要大力培育和弘扬社会主义核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。系统梳理传统文化资源，把优秀传统文化的文化基因渗入到文化产品中；对优秀传统文化进行深入挖掘，实现创造性转化和创新性发展；把当代中国文化创新成果广泛传播出去，包括国内传播和国际传播。其中的关键是坚守我们的核心价值观，发挥文化的作用，推进文化治理现代化，具体包括文化管理体制机制创新、健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系三块内容。

上述四个要素中，市场机制是基础，协商民主是动力，法治保障是框架，价值体系是灵魂。在此基础上，还有若干具体的子系统，比如结构体系、运行体系、保障体系等，共同搭建了国家治理体系的完整架构。