国家治理效能取决于制度形成的自主性和执行的有效性

党的十八届三中全会创造性地提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。习近平总书记强调，要不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。理论界对以上论述有诸多阐发，有人认为国家治理就是西方意义上的治理（governance），有人将国家治理与社会治理看作同一事物，更多讨论则停留在治理的重大意义、治理与管理的区别、治理体系的要素等层面。这些探讨虽有意义，但需要更为深厚的理论支撑。从政治科学的角度来看，与国家治理现代化最接近的是国家构建理论（State Building Theory），本文试图从该视角出发进行一番解读。

一、国家治理：兼具“中国风”和“国际范”的新理论

国家构建理论最初被查尔斯·梯利（Charles Tilly）等学者将其用于对欧洲民族国家兴起的研究，后来斯科波尔（Theda Skocpol）、埃文斯（Peter Evens）等学者用这一理论解释不同国家的治理绩效，该理论逐渐被发扬光大。该理论的基本假设是，国家不仅是各社会主体博弈的舞台，而且是一个独立的政治行动者。从本质上说，国家治理就是国家通过制度化建设不断调整自己与市场、社会以及社会与市场之间的三重关系，使之有利于自己存在、维持和强大的过程。这一过程包括两方面内容：一是在不侵犯公民财产的前提下获取更多财政资源；二是在激发社会活力的同时保持秩序稳定。正如十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）所说，财政是国家治理的基础和重要支柱，同时也要确保社会既充满活力又和谐有序。可见，国家治理不同于单纯的治理，前者是有中心的主动作为和多维互动，包括了国家、社会与市场的三方互动；后者则更多基于西方的语境，强调公民社会对政府和市场失灵的单向弥补。

与此同时，国家治理也不意味着政府管控甚或回到计划时代“全能主义”的老路，而是把党政机关、企事业单位、人民团体、社会组织等主体积极性都调动起来。更为重要的是，国家治理是把国家作为整体来看待和研究的。换言之，由政治家、行政官员以及政府机构所构成的国家，是一个决策主体，国家的目的和取向超脱于社会各集团、阶级或特定政府机构的利益，国家追求的是社会整体利益。从这个意义上说，国家治理体系现代化，必须让国家权力、社会运转与市场运行高效互动，同时促使三者各自具备内在的合理结构。而这一过程就在于充分动员国家各个方面的力量，以多元共治激发国家权力体系、社会组织体系与市场机制体系的活力，并且促使三方积极互动，以便实现国家治理的预期目标（如图1所示）。这个符合国家预期也受到社会认同的治理目标就是善治，体现为国家、社会与市场三方面力量纳入一个法治机制，促使国家权力合法、公平、公正、公开运作，社会组织自主、自治和自律，市场结构成本低廉、绩效高企运转。

过去，国内外学者对中国模式的成功经验和不足之处有诸多解读，提出了新威权主义、新法团主义、新共和主义等理论。但正如王绍光先生所言，“这些理论就像狗皮膏药一样被到处乱贴，都未能揭示本质”。与以往的提法相区别，我们现在所说的国家治理现代化和“中国梦”，其一方面能够与国际话语体系适当接轨；另一方面具有鲜明的中国特色和时代特征，可谓中西合璧的全新理论。党的十八届三中全会把中国特色社会主义制度的成熟化、定型化提升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，绝不是偶然的。这是因为我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标，也比历史上任何时期都更接近建成社会主义现代化国家目标，我们需要一套全新的理论范式归纳过去的成功经验，并指导将来的工作。这就要求我们必须更加注重全面深化改革的系统性、协同性和前瞻性，国家治理现代化理论范式的历史背景也在于此。