京津冀城市群一体化发展应成为国家战略（2）

国家战略、多策并举，实现北京与京津冀城市群的“借力”与“助力”

从分析和经验可知，缓解“城市病”，北京既需要助力城市群，也需要借力城市群。首先要“借力”，即要推动北京中心城区的功能疏解，将功能尽可能均匀地布置到城市群中，使功能过于集中的危害被削减；其次要“助力”，北京是京津冀城市群的核心城市，形成以北京为龙头的产业梯度布局和城市群的产城融合式发展，对带动京津冀城市群发展，形成分工合理、人口分布较为均衡的城市群具有重要意义。这两方面对北京和京津冀都有好处，且这种好处具有不可替代性，但借力和助力的实现，需要在更高层面予以统筹，将京津冀城市群建设作为国家战略，并在国家战略的指导下统筹城市群中各城市功能定位，通过完善相关体制机制促进城市群一体化发展。掌握较多优质资源且财力较强的北京市政府应该在国家高层机构的协调下进行政策倾斜，并在相关制度上体现，才能从具体的项目布局、人口分布等方面“助力”城市群联动发展。

（1）国家层面设置专门机构以高位协调，将京津冀城市群一体化发展作为国家战略

在现行制度安排下，现有的松散型京津冀区域发展协调机制只能形成原则性的“共识”，很难有效地推进城市群内具体领域的协同发展。要真正实现京津冀城市群的均衡发展，缓解北京“城市病”，促进北京健康发展，必须将首都圈乃至整个京津冀城市群建设作为国家战略，由国家层面设置专门机构以高位协调，统筹协调区域合作和一体化的战略决策。只有这样才能最大限度地消除地方性行政壁垒。事实上，世界各国都市区发展也都经历了主要城市功能向周边疏解，带动周边区域发展的过程。在这一过程中，高层级的协调机构组织编制跨区域的规划并协调监督规划的落实至关重要。例如，日本成立的首都圈整备委员会，专职首都圈的一体化发展统筹协调和规划；韩国首尔、法国巴黎等都市圈建设也都设有类似机构。考虑到北京行政区这个亚城市群和京津冀城市群的关系，这个统一的管理机构可以首都圈规划协调委员会的形式（类似日本的首都圈整备委员会），既统筹京津冀城市群的城市功能分工和互连互通，也规划统筹北京中心城区功能的疏解。在此基础上，进一步统筹城市群发展规划，明确城市群发展目标、空间结构和开发方向，并根据各城市发展现状和未来发展潜力，明确城市功能定位和分工。重点明确京津核心区中北京、天津和廊坊，环渤海高端制造产业带中唐山-曹妃甸新区和沧州-渤海新区，京石发展轴中石家庄地区、保定地区、秦皇岛地区和张承地区的产业发展方向和功能定位。

（2）完善相关体制机制，促进城市群一体化建设

首先，完善城市群协调机制。建立健全区域环境监管和联防联治机制，实行生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度；建立健全环保投入和跨区域生态补偿机制，探索建立排污权交易制度；以林业和水资源保护为重点，推进首都生态圈建设；破除行政壁垒和垄断，促进资本、土地、技术、人才等生产要素自由流动和优化配置。这方面可以先围绕首都经济圈大气治理、防护林建设、水资源保护等方面积极争取建立国家层面的协作机制。在区域排放总量控制、煤炭消费总量控制、联合执法监管、规划及重大项目环境影响评价会商、环境信息共享、PM2.5污染成因分析和治理技术等方面加强合作。

其次，建立健全成本共担和利益分享机制。加快城市群“公交一卡通”和“社保一卡通”等服务平台建设，促进基础设施和公共服务设施共建共享。逐步推进北京与周围地区公共服务的一体化。例如，争取在中央的支持下，通过增量调整尽快建立“京津冀统一高考招生圈”，削弱人口直接迁入北京的动因。这方面可以先在区域人力资源和教育合作领域，双方将建立劳务对接定期沟通和跟踪服务权益保障机制，搭建人力资源信息平台，通过建立来源地备案和信息核查机制实现人员可追溯；建立两地高校毕业生就业信息联动机制，搭建就业信息和供求信息发布平台，实现区域内毕业生生源信息、需求信息共享；积极开展社会保障合作，研究推进两地社会保障体系对接，逐步实现医疗保险功能的衔接。

第三，建立区域生态和资源补偿机制。通过定量核算，分析北京市到底应如何补偿周边区域提供的生态产品，从而理顺北京与京津冀城市群北部城市之间的经济关系，形成合理可行的“以补偿带发展”的机制。建立区域协调发展基金，参考周边区域人均财力状况，对区域生态地区进行补偿。

第四，建立定期评估机制，加强政策落实。针对已经签署的区域合作协议，进一步明确落实主体，强化责任管理，建立定期评估机制。强化各项协议和规划的法律地位，并综合运用经济、行政、法律等手段，切实加强政策落实。

（3）加强区域内交通设施一体化建设

东京都市圈的城镇化发展的最大支撑是其快速交通体系，特别是每日运送旅客近4000万人次的庞大轨道交通网络系统。京津冀的一体化发展也离不开轨道交通的建设。因此，要统筹交通基础设施和信息网络布局，加快建设城市群快速交通网络和信息网络，构建布局合理，一体高效、覆盖城乡的基础设施网络。在城市群内部以轨道交通和高速公路为骨干，以普通公路为基础，有效衔接大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络。提升、城市群综合交通运输一体化水平，建成以城际铁路、高速公路为主体的快速客运和大能力货运网络。

一是加速京沈、京石、京唐等城际高速铁路的建设，争取在首都经济圈外围形成三小时交通圈，降低转移和流通成本。二是在现有规划基础上，加快首都地铁向廊坊、香河等地的延伸，在首都经济圈内层地区形成半小时交通圈。三是加快首都经济圈范围内高速公路网的建设，提高高速公路管理水平，提升运输效率。四是推进首都经济圈通讯一体化建设，在首都经济圈范围内取消漫游费等费用，降低交流成本。

这方面可以先配合北京新机场建设指挥部开展勘测、环评、用地、洪评、水资源论证，加快新机场周边高压线改移、天堂河改移、征地拆迁。做好新机场道路交通规划研究与衔接，统筹谋划对接新机场的综合交通体系，共同做好新机场周边区域城乡规划协调。密切协作，推进新机场临空产业高端示范区建设。

（4）北京在京津冀城市群一体化建设过程中应主动“助力”

首先，借鉴东京都市圈经验，北京要主动放眼北京市全域和京津冀城市群，疏解中心城区功能。在这方面，重点要加快首都产业结构的优化升级，加快首都产业功能的向外扩散和转移，首先实现在首都圈范围内的以业引人：不仅吸引新增就业人口，同时还促进首都人口的向外迁移。另一方面是梳理与首都城市功能定位不符的功能及组织，如部分高校（特别是民办大学）、部分医院（尤其是传染病医院）、康复和养老服务机构（尤其是养老院等），以及部分不必在京的党政军机构，尽快将其在政策和资金扶持下疏散出北京市域。这些政策包括对在新城及北京周边中小城市就业的人口优先办理相关落户或者“绿卡”的手续，并在住房保障、子女入学教育等方面予以优待等。

其次，鼓励区域联合共建产业园区。可由核心地区的城市下辖各级政府，分别与周边城市签订协议，共同建立产业园区，共同制定吸引投资政策。与周边城市结对子，建立互助发展机制。产业园区的有关政策实现互利双赢。扶持周边城市发展。明确可以促进周边发展的一部分试点城市，给予一定的政策扶持，支持核心城市的产业外移。例如帮助建设基础设施，实现优质公共服务资源共建，如医院和学校的共建等。北京市还要加强市级统筹，进一步明确北京的新城、首都圈的中小城市及相关产业园区功能定位，避免新城间及首都圈的中小城市在产业上过度竞争。这需要加大市级统筹力度，特别是在规划以及税收、财政等领域，加强统筹安排，既要确保区域和园区按规划功能发展，也要保障区域发展的基本支出。

第三，发挥北京科技创新龙头作用，整合京津冀区域创新体系。以适应京津冀区域建设要求为导向，拓展中关村科技园区，将天津经济技术开发区、石家庄经济技术开发区纳入其架构之中，实现京津冀区域创新体系的整合。并以国际性医药工业基地为导向，提升石家庄经济技术开发区等周边开发区的水平和层次。

本文是国家社会科学基金青年项目（12CRK023）、教育部人文社会科学青年基金项目（11YJC840027），和北京市优秀人才培养资助项目（2012D005022000010）的部分成果。