国家治理体系与治理能力现代化的四个核心内容（4）

迈向现代化过程中将面临诸多挑战

下面针对国家治理体系现代化建设过程中面临的诸多难题举几个例子。首先一个就是如何正确诊断问题的根源。

中国面临的挑战与全世界执政者面临的挑战有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方就是我们传统讲的市场失灵、政府失灵、社会失灵等这些问题都存在，但如果把这个问题拿过来，你就会发现这几个筐子装不了中国的问题。中国的问题除了市场失灵之外，还有一类就是市场不健全。我们这个市场是转轨市场，有些产权还不够明晰，我们是行政垄断，有些机构还不存在，我们市场不是比较成熟的市场。于是，当这些问题交织在一起时，我们往往对问题的根源一开始就诊断错误了，有些是市场不健全的问题，我们把它归罪于市场失灵，本来我们应该更好推进市场作用的发挥，政府的手伸进来。所以我们看前些年的改革也有一些教训，中间出了不少问题，把这两类问题混淆是原因之一。后面还有很多问题，如果我们找不到问题根源，所开药方往往就是错误的。所以怎么样能够把问题根源和解决方案合理匹配，这是公共管理学者应该在这方面做出贡献的。

如何确定改革所要实现的目标模式？很多学者在研究和讨论问题时特别提到，政府、社会与市场在公共事务中应当如何有机配合，一起实现良性互动。不过，真正在具体操作时，往往并没有像大家所想的那么简单。

最近一个学生做了关于北京市幼儿入园难的案例，这是典型的三者之间到底该怎么发挥作用的案例。有一位诺贝尔经济学奖获得者在前几年发表的一篇论文中谈到，一个社会一个国家的教育投资，在学前教育社会投资的收益最高，学前教育的投入作为理性社会来讲应该是大的投资，但北京市的情况让我大吃一惊。北京仅2008年到2012年就有46万新出生的儿童，但幼儿园现在只有1245所，其中教育部门的只有不到30%，集体不到20%，民办1/3多一点，其他还有一些，所以现在北京儿童入园难非常典型。这里就有一个典型问题，什么事情该政府做？什么事情该市场做？什么事情该社会做？所以如何确定和谐共治的模式，这是我们面临的挑战。

如何平衡在不同公共职能中的角色定位？在放松经济性规制和加强社会性规制并行中，政府怎么相机抉择？新一届政府在简政放权、激发社会活力方面做了很多工作，但是我们社会性规制面临重大挑战。尽管政府这些年的监管质量有所提高，不过，调研后我们也发现，中国目前监管的质量水平难以令公众满意，真正满意有效预计只有6%多一点，绝大多数属于不满意，而且对社会性监管体系，尤其像食品药品监督、企业排污安全生产等方面，大家是非常不满意的。

在理性制度与现实运行的巨大差距下，若要实现国家治理能力和治理体系有效运作，基本前提是政府运作资源和有效职能的匹配。不过从目前情况看，这方面的差距也是很大的。首先就是人力资源，现在全社会整体的印象是公务员人数太多了，但从公务员人数占整个劳动人口比重看，中国显然是不算高的。最近几年政府公共职能增加得非常快，在这种情况下简单地说中国公务员太多了，需要削减政府人员，其实这违反了最基本的行政原理。很多中央政府部门都知道，几乎没有哪个中央部门不去借人的，有时候借的人超过了原来的编制，这样的运行不是科学的运行。

此外，在财力配制方面，与政府职能的定位也不相匹配。与此同时，不同地区财力资源配置也存在差距。有关公务员薪酬问题是大家讨论比较多的，公务员薪酬整体偏低。我们在调研中也确实了解了一下，让公务员与同等专业技术水平的员工和科研人员相比，有近2/3的人认为是低于企业员工的，70%的人认为是低于科研机构或者是高校的。

如何应对各种风险不确定事件？目前我们面临各种问题，比如邻避现象。这几年中国式的邻避不断兴起，这里面涉及一系列的问题，刚才特别谈到PX公众认知的问题，实际上专家和公众对PX风险感知有巨大差距，风险沟通也是巨大的问题。而且对比分析在历次PX事件后发现，其实很多问题从公共治理的角度来讲都值得我们反思。

最后特别要提到的是，我们的工业选址决策模式亟待改变。最核心的是我们绝大部分选址决策一开始都是政府和企业主导的封闭式的，怎么样能够有效和公众进行沟通？这是一个关键，往往到了最后，报告已经出来了，只能进行一些可行性环评或者稳定风险评估，但这个过程已经太迟了，所以这个决策模式的改变我们也需要考虑。

总之，我们认为，中国的改革相互关联相互影响的复杂程度，决定了中国国家治理体系治理能力的现代化之路是泥泞前行的过程，需要把顶层设计与渐进调试有机结合。行政学在中国发展已近百年，现在对公共管理学者来说是最好的时代，国家治理体系和治理能力的现代化已向研究者们提出了要求，我们要勇于承担这样的历史责任。