管住“一把手”，限权比监督成本更低 （3）

“一把手”腐败有效防治

给官员自由裁量权“瘦身”

聂辉华分析认为，从根本上讲，腐败的原因无外乎三个:官员拥有较多的自由裁量权、权力能够转化为租金、腐败的行为难以察觉或者被惩罚。

“要减少腐败，尤其是遏制‘一把手’腐败，应该从源头上限制权力，这是反腐败的制度基础。”聂辉华坦言，目前，媒体和学者似乎把更多的焦点放在了监督权力的运行上，“这有失偏颇”。

在他看来，限制权力比监督权力更根本。

他认为，监督的成本比限权更高。尽管党纪国法强调了要加强对党政“一把手”的监督，但是在实践中难以落实。所谓“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”。因为政府工作具有保密性和非市场性，存在严重的信息不对称，监督者难以观察被监督者的具体行为，也难以判断被监督者不当行为的量化结果。相对而言，限制权力的成本更低。一旦确定了官员的管理权限，官员越权即违规，这比“全方位”的监督机制成本更低。

那么，“一把手”的权力应该在哪些方面作出重点规制?仝志辉给出了三点建议:减少各类行政审批权，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策;减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”;强化对重大决策权的事前约束。

此外，他还强调，要有效地限制“一把手”的权力，要厘清责任的边界。两名学者表示，尽管限制权力是反腐败的基础，但如何监督权力的运行将成为反腐的关键措施。

在实际工作中，纪委是反腐败工作的重要部门。“建议逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级党委按照规定统筹安排。”聂辉华表示，在垂直管理后，纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又减少纪检干部与当地的利益瓜葛。