司法改革要摒除“理由政治”

中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（下称《框架意见》），并决定在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海六个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

从此，司法改革告别仅有蓝图而无路线图的胶着局面。

《框架意见》释放的信息表明，司法改革牵涉面甚广，牵扯利益甚众，政策导向与法律导向相互交织，具有牵一发而动全身的作用，不可率尔操觚，必须经过审慎试错。

改革试点的目标和原则是：坚持党的领导，坚持中国特色社会主义方向，坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合，按照可复制、可推广的要求，推动制度创新，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善和发展中国特色的社会主义司法制度。

改革试点的总体考虑是：坚持顶层设计与实践探索相结合，既要从党和国家事业全局出发，加强总体谋划；也要从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地在机制改革上进行积极探索，为全国逐步推开试点积累经验，创造条件。

《框架意见》主要针对下列问题提出了政策导向：一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度；二是建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线；三是完善法官、检察官选任条件和程序，坚持党管干部原则，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力；四是完善办案责任制，加大司法公开力度，强化监督制约机制；五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度；六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；七是完善人民警察官员、警员、警务技术人员分类管理制度。

面临难题

司法改革《框架意见》面临的第一个难题是如何和现有法律相协调。与十一届三中全会启动改革开放进程所面临的法治环境迥然有异的是，当初只有粗糙的为数不多法律、法规，社会整体运行主要依靠政策驱动、行政动员，而当下已有400多部法律、接近800部行政法规、大约8000部地方法规所组成的一个法律体系。

任何一个改革都必将面临与具有刚性强制力的法律、法规之冲突，严重者甚至可能陷于法网之中左冲右突而不得。具体到本次司法改革，宪法第一百零一条第二款规定：“县级以上地方各级人民代表大会选举并有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察长……”。与之相应的法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、地方各级人大常委会监督法、诉讼法、立法法、众多地方性法规等均依照本条宪法进行了更细化的规定。由于上述法律、法规各种制定主体、制定程序不同，启动修法过程必然耗费巨大立法成本。

更为重要的是若无宪法先行修改成功，此类修法过程便无法启动。而宪法的修改是一件极为严肃、慎重的事情，轻易启动修宪程序，为一项尚不成熟的司法改革试错背书，弄不好会进一步贬损宪法权威性。年初习近平总书记在山东视察谈及改革时，专门强调改革必须在法律框架内进行。

依照习近平总书记的意见，深化改革领导小组所部署的司法改革方案还面临法律效力的转换问题。一个可行的制度通道便是以全国人大或者全国人大常委会决议的形式赋予深化改革小组的方案以法律效力。

司法改革《框架意见》面临的第二个难题是司法改革与人大理论、制度定式的巨大紧张关系背后的选择。中国第一部宪法（1954年宪法）便确认了人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具体体现为：中华人民共和国一切权力属于人民，但“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，即主要以代议民主而不是人民直接民主的形式体现人民当家作主。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的组织运行原则是民主集中制，该原则表现出的人大与法院、检察院的关系为：法院、检察院由同级人民代表大会产生并向同级人民代表大会负责。

1954年宪法第八十条、八十四条就规定：最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。

1954年宪法所确立的体制，为现行宪法即1982年宪法继承。上述体制在我国已先后运行几十年，理论上也把人大产生并监督一府两院，当作人大制度的核心意涵，支撑此种体制运转的已有一系列成文法律法规和不成文惯例。