司法改革要摒除“理由政治”（2）

当实施司法统管制度后，本级人大与本级法院检察院之间是否还有监督负责关系？还是本级人大与省级人大共同监督负责？法院、检察院是否还需要向同级人大报告工作？人大对法院、检察院的工作如不满意，能否启用监督法所规定的一切监督手段，还是只能限制使用甚至禁止使用某些监督手段比如罢免、弹劾等？地方人大失去对检、法两家的实质监督权后，是否会导致权威进一步式微？针对上述问题，如果没有慎重考量系统设计，仅仅是率尔操觚，则可能造成国家机关运行脱节、前后失序的危险。

《框架意见》面临的第三个难题是法治改革向度与民主改革向度的冲突与权衡。司法改革可经由两个向度展开：一是以垂直性来加强独立性，凭借改变权力的层级控制来摆脱地方权力对司法的羁縻；一是以司法民主性来抗衡对司法的不当干预。比如加强人民陪审员、人民监督员制度，适度开放人大代表的竞争性选举，加强人大在司法监督方面的话语权，将司法经费预算由政府主导转向人大主导，将司法人员编制完全交由人大决定、对党政官员干预司法严格问责等。本次改革选择了法治改革向度为主的司法改革路线图。但省内统管而不是全国统管，仅仅是部分收紧了司法的地方性，并未完全还原司法的全国性。当下中国政治权力运行的弥散化、地方权力诸侯化，主要是以省级行政区划为表现征候。一个可以佐证的事实是，在全国诸多省份省法院早已掌控了对中级法院、乃至基层法院院长的人事任免权，但司法地方化却是青山已改夕阳不落。

以司法统管、纪委垂直、税收工商、食品安全直辖为表征的全面收紧地方性之改革，在逻辑上预设了地方性一无是处，其初衷虽可嘉许，但可能遮蔽了事实本身的丰富性。

理由政治

当下的国人一方面对改革有强烈预期，并因对中央权威的信赖而保有对改革的忠诚；另一方面因改革是又一次重大利益的切糕过程，既往有过的借改革之名而时不时转化改革风险的事实，又使很多人对改革充满惶恐和疑虑。因此，司法改革注定是一次艰难而风险的航程。本次司法改革不是一次帕累托改进，亦即在所有人利益都不受损的情形下进行的增量改革，而是相当部分的人和地区、部门都有可能在改革中利益受损。

当此情况下，这些利益受损者以言之凿凿的理由要求调整改革方案、消减改革效应甚至阻挠改革时，改革者如何因应这些看似政治正确、事实充分、逻辑正当的理由，便是改革必须处理的“理由政治”问题。

“政令不出中南海”是被饱受诟病的一种政治现象，强调特殊性、局部性的经验以抵御顶层的整体设计，是此种政治生态存活并延续的重要理由。全面改革必整体推进，轻易不开口子，否则必然产生撕布效应口子越拉越大。有硬度的改革有时就是秋风摧叶、落红无数，一定数量的利益受损可能是改革必然承受的代价。当然这并不意味着改革者的专制和恣意，改革方案的设计必须体现科学性、民主性和程序正当性。在社会可承受的条件下必须给改革的利益受损者以公平、合理的补偿，尽量减少其因利益的剥夺而对改革的抵触乃至抗拒。中国毕竟为一大国，而且政治、经济、文化的发展都不处于一种均质的状态，任何一个省甚至一个市面临的问题其复杂性、艰巨性都可能远超很多国家，哪些应该纳入全国、全省、全市整体改革，哪些开放给地方、部门以试验空间，可以更加审慎考量。

司法改革《框架意见》所强调的法官、检察官员额制，法官、检察官类管理以及法检人、财、物省内统管，其初衷在于法官、检察官待遇有一定乃至大幅度提升。但这样一个改革初衷在司法重要性有着深层的历史积淀和体制认同乃至信仰支撑的西方国家似乎不是问题，而在中国却一定遭受缘何具有“重要性”的诘问。在法院、检察院内部，他们会遭遇本院其他同事的“羡慕嫉妒恨”，并强加以“拿得多当然必须要干得多”的精神负担。在法院、检察院外部，则会遭遇法官、检察官凭什么比军人、警察、党政官员、体制内知识分子待遇更优，难道法官、检察官重要我们就不重要之类的追问。在强大的体制利益集团裹挟和社会舆情攻讦之下，改革决策者能否足够心脏强大，守住防线，确实考验改革者的智慧和勇气。

社会大众对司法改革指向司法公正，而司法者却指向待遇，这种改革的错愕感尤其期待改革设计的理性权衡。部分法院、检察院的改革试点方案为摆脱上述“理由政治”的窘境欲采行的妥协方案，只是法院、检察院总体待遇额度不变的情形下，在内部改变份额的切分游戏规则。此种妥协不仅背离改革初衷，而且严重贬损改革的美誉。

司法改革框架意见另外一个极为重要的预期便是借由改革，赋予办案者独立办案权，在法院则是要改变判案不审、审案不判的不良状况，回归司法规律。

一个成熟的法治体系，可以在立法时体现统治者或治理者的意志和价值取向，尽管当代各国立法越来越通过强化代议民主和公众参与来表现立法的民主向度，但法律最终只能是政治力量对比关系的表现。在立法构成体系能覆盖社会生活时，首先要强调执法者严格执法，守法者全面守法。如果产生纠纷，应该交由一个中立、权威、值得信赖的司法系统来解决。无选择则无荣誉也无责任，因此，司法规律要求法官个人具有独立裁判权。

本次有关司法人员分类管理、职业保障的改革其终极指向，也在于契合司法规律，给予法官、检察官自主性、积极性。以往以检察委员会、审判委员会集体议决案件，院长、庭长、检察长、处长签批案件的体制，本来是建国初期因司法人员质素欠缺而采取的权宜之计，后来被固化为一种路径依赖，进而形成一种表面上集体负责而实际上相互转嫁责任的司法怪象。

在当下社会急剧转型、各种社会矛盾严重凸显的时期，法官、检察官独立办案所引致信访、闹庭乃至社会冲突等问题，院长、检察长乃至党委政府面对维稳压力，是否还有足够耐心稳住，力挺法官、检察官的司法决断。倘若法院、检察院各级领导者过问案件的权力被抽走，而维稳的后果却要他们共同承担，他们恐怕不会心甘情愿地支持这样的改革。同理，一方面要求党委、政府尊重法院、检察院独立行使审判权、检察权；另一方面因司法裁判引发社会稳定问题却要他们首先负责，很难排除他们以种种堂而皇之的理由去干预所谓关键个案、敏感个案。

司法改革中的“理由政治”现象还有不少，为了不让“理由政治”延滞改革，就必须认真对待“理由政治”。