城镇化实施过程中的法治路径与政策的关系

制度之基：城镇化的法制建设

目前，我国的城镇化相关法制建设已取得一定成就。一是针对性的法律规范初具。城镇化的关键是广大农村地区的城镇性转变，因此，规制转变过程的法律规范也就成为城镇化法制的重中之重。2008年开始施行的《城乡规划法》无疑成为这方面的核心规范。该法依据规划运行的一般程序，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任等问题进行了较为详细的规定，基本覆盖了实体和程序两大法律控制的核心面向。尤其值得称道的是，该法对规划相对人和相关人的法律权利也给予了一定的保障。可见，符合中国国情的城镇化专门立法业已驶入制度发展的快车道。二是体系化的法制结构初成。2011年时任全国人大常委会委员长的吴邦国正式宣布社会主义法律体系已经形成，而构建这一法律体系的七大部门几乎均与城镇化问题密切相关：从宪法相关法对基本权利和基本制度的顶层确立到民法商法对城镇化进程中平等主体间法律关系的调谐，从行政法对作为城镇化主要推手的行政权的严格规制到经济法对相关经济关系的制度安排，从社会法对社会福利和社会保障等问题的监督调控到刑法对城镇化过程中严重犯罪行为的制裁，最后到由诉讼与非诉讼程序法对实体问题处理的程序控制。不同的法律部门在城镇化过程中各司其职，互相配合，共同勾勒了体系化法律规制的初始图景。

当然，与城镇化的时代需求相比，前述法制成就尚不足够。

第一，许多针对性法律规范尚付阙如。例如，城镇化进程其实具有多元特征，其中重要的一项，即通过特定区域中心城市间的协调发展来拉动区内的城镇化进程。从早期的珠三角、长三角城市群建设到当今如火如荼的京津冀协同发展，概莫能外。但遗憾的是，目前我国的规划立法对象仅限于特定行政区划内部，如果说同省地市间的联合（如长株潭、西咸、沈抚、乌昌等一体化建设）尚有省域城镇体系规划可作依据的话，那么区域和规划立法空白的弊端显然在长三角、京津冀这类跨省城镇化蓝图的描绘过程中被陡然放大了。无法可依的尴尬被迅速转化为规划混乱、地方保护主义泛滥、府际协调困难等现实表征，成为城镇化进程和品质的无形拖累。

第二，既有规范体系的“拼图特征”突出，规范协调成本居高不下。虽然对城镇化问题初步实现了体系性的规范架构被视为相关法制建设的重要成果，但该体系所面临的现实问题也是无法回避的：一方面，在宏观上，某些城镇化问题的不同发展阶段往往需涉及数个不同的法律部门，而这些法律部门在立法宗旨、规制原则、制度路径、责任设置等方面均有不同；另一方面，在微观上，特定城镇化问题也有可能成为数个法律规范的共同指向，选择适用亦颇为不便。然不论何种情形，均可归纳为规范体系的“拼图特征”——作为各节点要素的单行规范间彼此关联的逻辑性较弱，难以形成令人满意的良性配合与互动，“九龙治水”也就必然导致规范协调成本居高不下。

第三，不同层次法律规范的配合有待加强。与“拼图特征”相对应，不同层次法律规范的配合实际体现为纵向体系的维度。目前，以《城乡规划法》为代表的一些关键领域的核心法律已然出台，但却往往因其法律位阶的“居庙堂之高”而无法对“处江湖之远”的基层实践实现直接、充分的行为规制价值。由此，下位配合性立法不足的问题得以凸显。可以预见，在未来相当长的一段时期内，城镇化立法的重心除了个别领域核心规范的补充之外，应主要集中于实施规范的建构与完善，毕竟除了粗壮的主干，制度之树尚需繁茂的枝叶以为血肉充实。