城镇化实施过程中的法治路径与政策的关系（2）

实施之维：城镇化的法治路径

如果说城镇化的法制建设解决的是“有法可依”的问题，那么作为实施之维的法治路径则主要围绕“有法必依”而展开。易言之，当相关立法达到一定规模后，如何切实地以这些法律作为实施城镇化的核心制度手段就成为接下来需要迫切关注的又一逻辑与现实的双重难题。

目前如下两个问题最为突出。一是政策与法律的关系处理。政策和法律是两种截然不同的社会控制手段，各有利弊：前者时效性、针对性较强而稳定性较弱，后者权威性、稳定性较强而实效性较弱。然而我国漫长的封建时期以及建国后至改革开放前那段众所周知的历史却赋予了政策手段以相对超然的实际地位，这在城镇化进程中亦有淋漓尽致的体现：顶层设计的政策属性、推进实施的政策布局、权责分配的政策手段以及相对法律的政策先行等。如何在确保政策手段积极效应的前提下提升法治化路径的权重？如何切实形成政策与法律的良性配合？这都成为亟待解决的现实问题。二是违法式改革的法治诠释。显然，各地在推进城镇化的具体进程中存在诸多违反法律规定的情形，大致可分为绝对违法和相对违法。前者是指那些以明显违反法制秩序、侵害基本权利的行为推进城镇化的情形，这种行为理应受到法律的规制和制裁，并无疑义；后者则是指那些虽然具有一定的违法性，但又在特定情况下对推进城镇化具有一定合理性乃至必要性，或者在一定程度上伴有阻却违法性的行为。相对违法行为又可作实质违法与形式违法的区分，前者指违背相关法律的基本精神，后者则指违背相关法律的具体规范。这里需要注意的是，其一，特定法律的基本精神并非虚无缥缈，在法教义学的视角下，立法目标、立法原则均为其规范反映；其二，实质违法与形式违法有可能产生现实冲突，并由此导致违法式改革的进一步复杂化；其三，在实践中，违法式改革并非毫无依据，其大多基于具象的局部政策性文件而为。

由此，现阶段城镇化实施过程中的法治路径的核心就归结为法律与 （可能于法不合的）政策的关系问题。

第一，重构政法关系。在城镇化进程中，政策和法律应为分工配合关系。在西方，多依循先出台相关法律再通过具体政策付诸实施的顺序，而我国则多采由政策顶层设计并付诸实施，待改革成效初现再适时出台法律予以明确的逻辑。不能武断地认定只有法律先行才是法治化的唯一正途，因为基于政策在实施过程中可能遭遇各种立法者难以预判的情形，故在政策实施之后再谋求法律化的进路实际上是一种借由确保法律同客观实践的高度契合性而向实质法治化“致敬”的方式。改革的重点，应为如何在“政策铁板”中为法律植入开辟足够的制度空间，以促进“政策全能主义”向“法治中心主义”的历史转变，其逻辑进路应为 “政策顶层设计→法治跟进与确认（原则、规则、实体、程序与责任的法治化）→基层政策的配合性实施”。

第二，研判违法情形。对于实质违法和绝对违法，没有丝毫的回旋余地，必须依照法律的规定进行行为纠偏和责任追究；对于相对违法中的形式违法，则必须在具体研判的基础上予以认定。这是由于，其一，法律本身具有稳定性和滞后性的特征，这一特定意义上的保守主义倾向会导致法律文本落后于客观实践（尤其是具有超前性的改革实践），倘全面认定形式违法，会导致改革继承裹足不前；其二，一些特殊的制度安排对违法性构成阻却，如在地方改革中普遍存在的“先行先试”现象，即可依据立法机关的特别授权、特定的免责规定（如试错权）等阻却其违法性。总之，所谓“违法式改革”不能一概而论，否则不论对法制建设还是城镇化等改革本身均无益处。

第三，规范法律解释和适用。前述问题的解决，除了新规范的制定以外，还涉及权威机关对既有规范的解释和适用引导，包括对特定规范的释义、对立法原旨的追溯、对冲突规范的选择等，尤其是作为一种重要的以自我更新来契合时代需求方式，通过不断的法律解释发展既有规范，在避免修改的前提下使其对实践中的新问题形成全面的制度性观照。