中央地方关系调整与现代化转型

封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。……，所谓寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之敝可以复振。后之君苟欲厚民生，强国势，则必用吾言矣。

——顾炎武（《郡县论》）

在上一系列文章中，我们着重从分工理论的视角对中国的历史变迁进行了探讨，并得出了“中国迈向高收入的现代化转型之路，亦是一个社会整体从一元金字塔型结构逐步演进至多元网络型结构过程”的初步结论。本系列文章将研究中国的中央与地方关系，以期对未来中央与地方关系调整的可能方向和途径进行一些探索。

中央与地方关系是当今中国最为根本的关系之一，也是影响中国未来发展最为重要的关系之一。中央与地方之间的关系能否形成一个宪法所要求的“既充分保证中央的统一领导、又充分发挥地方的主动性和积极性”的格局（参见中华人民共和国宪法（2004）第一章总纲，第三条），是中国能否实现现代化转型、迈向高收入国家行列的关键。中央与地方关系如何调整和演变，同样也是中国社会能否从金字塔型结构逐渐转向网络型结构的关键。

如何“进一步理顺中央与地方关系”是当今中国经济社会发展中面临的核心问题

改革开放以来，原有计划体制下中央管得过多过死的局面被打破，中央逐渐向地方放权，更多赋予地方自身发展的主动性。1994年实施的分税制改革进一步明确了地方的财税权利，实现了中央与地方的“分灶吃饭”。在财政税收、政绩考核、公共服务、土地制度等一系列制度安排下，地方发展的积极性被充分地调动起来，促成了各地争先恐后、大干快上发展经济的局面。已有中央与地方关系安排下所形成的“地区竞争”发展模式，被认为是过去三十多年来中国经济高速增长的重要动力之一。

（1）中央与地方关系的调整是近三十多年来中国经济社会迅猛发展的根本原因之一

对于改革开放以来中国中央与地方关系的讨论已有相当多的学术文章，具有代表性的是张五常、钱颖一、许成钢、冯兴元、周黎安、周飞舟等人的著作。例如张五常（2004）认为地区竞争是中国过去高速发展的真正源泉；钱颖一等人（1995，1997）提出中央与地方形成“财政联邦主义”式的制度安排，对中国经济发展具有重要作用；周黎安（2007）更为强调地区竞争下的政绩考核制度形成所谓的“锦标赛”模式，能有效调动地方官员发展经济的积极性。许成钢（2011）则认为地区竞争模式对于中国的制度创新和演进有重要意义；冯兴元（2010）对“地方政府竞争”的理论范式、分析框架和实证分析进行了较为全面的研究，他提出中国的中央地方关系更类似一种“准财政联邦制”，它难以有效解决地方竞争中出现的纠纷，引入政府之间的“可诉性”才是推动未来中央地方关系合理调整的长久之计。周飞舟（2012）则着重指出中央地方关系调整带来的地方政府公司化行为和谋利倾向，和由此所产生的一系列负面影响。

尽管对于改革开放以来中央地方关系变化以及所产生的“地区竞争”模式的功过得失，仍存在着不少的争议，然而，过去三十多年中国经济社会发生的巨大变化，在很大程度上归因于中央与地方关系的转变和调整，现在已经成为了一种人们的共识和常识。

（2）现有的中央与地方关系也带来了一系列的突出问题

然而凡事有利有弊，在已有中央与地方关系安排下，各地都把发展本地经济作为第一要务，由此也产生了一系列问题。第一，各级政府的经济职能过强，而社会管理和公共服务的职能却相对弱化，形成“经济增长与社会发展的不平衡”。第二，各个地方热衷上项目、给优惠，造成重复建设、产能过剩的局面，是导致“生产与消费不平衡”的重要原因之一。第三，各地经济的高速增长伴随着资源过度开发、生态环境保护和补偿严重不足，形成“经济社会发展和生态环境保护的不平衡”。第四，“分灶吃饭”下公共服务支出责任更多地层层分解到地方，而地方财政主要覆盖的是本地户籍人口，各地出于减轻本身财政压力的考虑，对于外来人口形成“允许你来打工、难让你来落户”的局面，阻碍了农民工市民化的进程，对中国城镇化的健康发展构成威胁，一定程度上导致了“城乡发展的不平衡”。此外，在现行中央地方有关财政、公共服务、户籍和土地制度安排下，地方政府逐渐探索出了一套“以房生利”、“以地谋发展”来推进城镇化的方法，由此催生出了以“土地资源的大量占取和低效利用”与“大量农业转移人口无法融入城市”为主要特征的“人地分割的城镇化模式”。第五，不同地区的公共服务支出水平与本地经济发展水平密切挂钩，地区之间的公共服务水平存在着巨大的差异，形成了“区域之间的不平衡”。

表面来看，上述现实问题的产生各有各的具体原因，但本质上看，“中央与地方关系调整不到位”是造成当前经济社会发展中不平衡、不协调和不可持续的重要根源之一，进一步理顺中央与地方关系，成为了当前加快中国发展方式转变的核心内容。

（3）当前中央与地方关系的调整正处于“进退两难”的尴尬局面

从目前来看，对于“中央与地方关系的调整”，主要集中在中央与地方的权责划分上，尤其是不同层级政府间事权和支出责任的继续调整。十八大报告提出：要“加快改革财税体制，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则提出：要“建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”。然而，原有中央与地方关系的制度安排，就是要用财税等一系列安排所造成的不平衡，来刺激地方政府发展经济的积极性。如何既要保持地方发展经济的动力，又要实现地区之间的发展平衡和基本公共服务均等化，在已有中央与地方关系安排下，政府间事权和支出责任的合理划分看起来更像是一个无解的难题。

更为关键的是，当前中央与地方关系仍然陷在“治乱循环”的怪圈之中，“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的局面使得中央不断处于集权与放权的进退失据之中。一方面，中央目前似乎已经集权过度，地方权限严重不足，各种事项过度依靠中央决策、中央管得过多过死的现象仍很普遍，由此导致地方“跑部进京”、“跑部钱进”的状况相当严重；另一方面，中央的集权又好像仍嫌不足，“政令不出中南海”仍有发生，中央的执行能力非常有限，在各种事务具体执行上极度依赖地方。而各地自行其是，地方保护主义、地区间重复建设和恶性竞争等现象仍然层出不穷。由此导致的局面是“中央要放权也放不得、要收权也收不得”，中央若再放权对地方就更难有约束力，目前地方的利益越发固化和强化、中央目前许多政策“区域碎片化”的倾向已经非常明显，各种打着国家战略名义的“示范区”和“试验区”令人眼花缭乱；而若再收权地方则不堪其苦，社会多元化转型的压力和中央现有执行监管能力的不足，也使得中央收权的意图难有实现的可能。

正所谓“成也萧何、败也萧何”，改革开放以来中央与地方关系的调整，既促成了经济社会的繁荣，也带来了一系列严峻的问题，中央与地方关系如何继续演变，是事关中国未来发展的重大命题。