中央地方关系调整与现代化转型 （2）

当前的“治乱循环”与中国传统王朝的“周期循环”在逻辑上具有一定的相似性

中国作为一个幅员辽阔、人口众多的大国，如何处理好中央与地方之间的关系，始终是事关国家长治久安、兴衰成败的一个根本问题。从历史上看，对中国这样一个大国来说，如何能长期保持大一统的稳定而又有活力的局面，一直是历代王朝需要解决的首要难题。中国传统王朝为解决这一难题所形成的思路和办法，直到目前还在深深影响着人们的观念和行为。

（1）在中央与地方关系上中国传统王朝同样面临着“集权”和“放权”的难题

传统农业社会由于小农生产的分散性、加之交通通讯落后等原因，很容易导致地方势力割据而难以形成大一统的国家，中国是历史上惟一一个能够持续保持数千年大一统传统的农业帝国，其他传统农业社会即使出现过辉煌的大一统帝国，但一旦解体就会陷入四分五裂的局面而迟迟难以再统一。而中国社会尽管历经朝代更替，却大多能够在较短的时间内又重新建立大一统的局面。虽然中国历史上真正统一时期所占的比例事实上并不像通常人们想象那样高，而且对于统一与分裂的功过得失仍有待进一步探讨（按照葛剑雄教授的计算，从秦朝建立公元前221年）到清朝灭亡（1911年）的2132年中，能保持大致统一局面的只有950年，占44.6%。（参见葛剑雄（1994）《统一与分裂——中国历史的启示》，三联书店，第79页和第220~243页）。但与其他传统社会相比，中国传统王朝长期保持了大一统的格局是其最为显著的特征之一。依靠着一套独特的儒法互补的治理方式、家天下与士大夫政治、中央集权和地方治理相结合的治理体制等国家治理体系的支撑，中国传统社会在加强中央集权、建立和维护大一统国家上有许多令人称道之处。

然而，中国传统王朝对于中央与地方关系的处理，也还远谈不上成功。在历史上，因中央对地方控制不力而导致地方势力坐大乃至割据叛乱，常常是一个王朝由盛转衰、甚至覆灭的重要原因。例如安史之乱直接导致了强大的唐王朝开始走向了下坡路，而清朝末年的地方士绅势力的崛起和割据是导致清朝灭亡的根本因素之一，这样的例子在中国几千年王朝循环的历史上不胜枚举。

与此同时，为了维护统一和防止地方分裂，历代王朝采取了逐步加强中央集权的各种措施，正如钱穆所言“自汉迄唐，就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权，结果是地方政治一天天地衰落”（参见钱穆（2011）《中国历代政治得失》，三联书店，第154页）。为了避免地方脱离中央的管控，历代王朝煞费苦心，对于地方的监督和制约措施可说是叠床架屋，从而使得地方权限和自主性越来越小。黄宗羲曾这样批评传统王朝的用人行事：“用一人焉则疑其私，而又用一人以制其私；行一事焉则虑其可欺，而又设一事以防其欺”（“明夷待访录·原法”，参见《黄宗羲全集》第一册，浙江古籍出版社，1985年，第6~7页）。这种“以官制官、以事防事”的做法也充分反映在中央对地方官员的繁琐制约上，例如清朝地方州县官处在上级官员的各种监督之下，根本无权作出有关本地方的重大决策，除了某些日常性事务如审理辖区内轻微民刑案件等以外，州县官在行政方面事无巨细都要向其上级官员汇报并取得同意才能处理（参见瞿同祖（2003）《清代地方政府》，法律出版社，第331页）。中央集权的不断加强必然造成地方的发展活力越来越弱，反过来也直接和间接地导致了整个国家的僵化和活力的丧失。例如北宋亡于金人之手、南宋又亡于蒙古铁骑，这一亡再亡的根本原因之一就是中央过于集权、地方无权而导致的地方实力过于羸弱。故文天祥感叹道：“本朝惩五季之乱，消除藩镇，一时虽足以矫尾大之弊，然国以寖弱。故敌至一州，则一州破；至一县，则一县残”（参见《宋史·文天祥传》，转引自周振鹤（2005）《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，第73页）。

由此可见，集权不足则易于产生地方的分裂，从而带来国家的动荡；集权过度则使得地方僵化，又有损于整个国家的实力。这个关于如何处理中央和地方关系的难题，困扰了中国传统王朝几千年，一直到清朝覆灭也未能真正解决。

可以看到，中国目前所处于“治乱循环”和传统王朝所经历的“周期循环”在逻辑上有一定的类似性，在某种程度上它们的产生与中央与地方关系的处理失当密不可分。

（2）建国以来一直困扰于“如何理顺中央与地方关系”的问题

新中国的成立和建设，使得整个社会的一体化和组织化程度大大提高，社会管理能力和国家实力明显增强，由此奠定了相应的工业基础和完成了现代化的初步建设。然而在传统计划体制下，更多实行的是中央的集权和统一控制，难以有效调动起地方发展的主动性和积极性。尽管当时的最高领导人也意识到这个问题，毛泽东同志在《论十大关系》的讲话中，明确提出了要发挥“中央与地方两个积极性”，但是在传统计划体制下，是在强调“提倡顾全大局”的前提下给予地方一定权限和自由，中央和全局的利益仍然压倒一切、无可争辩的，地方发展的正当性和自主性无法最终获得确立，由此带来的结果必然是中央在名义上统辖一切、而地方渐失发展的主动性和积极性，最终导致整体经济丧失活力。应当说，新中国所建立和推行的一整套体制，对于维护国家统一、加强社会管理和整合能力、推行初步的工业化建设，都起到了显著的成效，但在持续激发地方活力上，却仍存在明显不足。

如前所述，改革开放的推行有效地改变了地方发展积极性欠缺的状况，国家向个人、中央向地方、政府向企业赋予了更多的自由和权利，个人、地方、企业发展的正当性得到初步的承认，由此激发了整个社会的活力和创造力，经济社会得以迅猛发展。然而，改革开放导致原有计划体制松动和日益碎片化的同时，也带来了一系列的问题。正如江泽民同志在1995年《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》讲话中所指出的，“有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象”。可以看到，改革开放的实施相对成功地解决了“地方发展活力不足”的问题，但与此同时却也带来了如何保证中央权威和令行禁止的矛盾。

总体来看，如何理顺中央与地方关系，始终是几千年来一直横亘在中国这样一个广土众民大国面前的难题，历朝历代做出了种种努力和尝试，也取得了一定的成效，但都难以真正有效地解决这个问题；时至今日，中国经济社会未来的良好发展依然困扰于这个千古的难题。对于这个问题的有效解决，需要跳出“周期循环”和“治乱循环”的已有治理模式，在现代化转型的视角下来寻求处理中央与地方关系的长治久安之道。