胡鞍钢：中国户籍制度转轨路径透析

2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），标志着全面实施中国户籍制度改革、建立城乡统一户口登记制度，也标志着中国户籍制度从“一国两制”走向“一国一制”。不过这也经历了长达六十多年的历史演变过程。

从1949年新中国成立，中国领导人就面临着一个基本国情，即中国特有的“一九开”的城乡二元结构：全国总人口为5.4亿人，占世界总人口比重21.9%，其中城镇人口为5765万人，占全国总人口比重为10.6%，农村人口为48402万人，占全国总人口比重为89.4%，①占世界农村总人口的27.4%(1950年数据)，高于中国总人口占世界比重。中国人口多，核心是中国农村人口多，现代中国社会的基本矛盾就是城乡关系及二元结构矛盾。

城镇化是现代化的必由之路。中国也不能例外，但中国必须独辟蹊径开辟出自己的发展道路来。中国具有超大规模的人口，特别是具有超大规模的农村人口，如何将其改造为现代化的城乡一体化的现代社会，这是世界现代化史上的难题。

户籍制度“一国两制”的形成

面临如此突出的城乡二元结构，中国领导人比较理性地、也是迫不得已地采取了“一国两制”的做法。新中国成立初期，城乡居民拥有居住、迁徙的自由权。例如1949年9月底通过的《共同纲领》第五条规定：中华人民共和国人民有人身、居住、迁徙的自由权。又如1954年制定通过的《中华人民共和国宪法》第九十条再次重申，中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。这是允许农民自由进入城镇的“绿灯”阶段。这一时期，中国的城镇人口迅速增长，而粮食总产量特别是商品粮产量的增长赶不上城市人口及消费需求的增长。这也反映了中国工业与农业、城镇与乡村两大关系的突出矛盾。

为了解决这一难题，先是1951年7月，公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，首次在城镇建立户口登记制度。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，第一次对自由流动和迁徙的农民使用了“盲流”一词，即盲目流动者。这意味着国家对农民自由进城居住迁徙开始亮起了“黄灯”。同年10月，中国政府决定实行对粮食的“统购统销”政策，进而又扩大到棉花、纱布和石油。1955年8月，国务院发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》，对非农业人口一律实施居民口粮等分定量等供应制度。

1958年1月，在原有户口管理条例的基础上，全国人大常委会通过了毛泽东主席发布的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”，但没有规定公民由城市迁往农村的限制条件。②时任公安部部长罗瑞卿对这一条例草案作了说明，我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。由此，我国进入了不允许农民自由进城的“红灯”阶段。

户籍制度由政府对辖区人口进行管理的一种必要手段转化为限制公民自由流动的制度，实行计划经济就成为建立这一制度的逻辑起点。③这一户籍制度的基本内容是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由；小城市往乡镇迁移基本自由；但反过来，则要受到十分严格的约束。而后，将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，这就形成了中国户籍管理制度的城乡二元结构，进而演化为与教育、卫生、社会保障、就业等一系列城乡二元经济社会制度安排。这就是所谓的“一国两制”。