胡鞍钢：中国户籍制度转轨路径透析 （2）

中国城镇化的艰难历程

基于户籍制度的“一国两制”，中国在整个城镇化进程中基本上避免了发展中国家普遍存在的城市贫民窟的“社会伤疤”现象，但也有很高的机会成本。这就表现为中国城镇化大大滞后于工业化，大量的农村人口持续增长，无法有序转移到城镇就业安居，还出现了人为的“逆城镇化”过程，动员上千万城镇初高中毕业青年“上山下乡”，仅1968-1975年农村人口就增加了1.17亿人，总数达到7.64亿人，占世界农村人口总数比重的29.9%，也大大超过中国总人口占世界的比重（为22.7%）。到1980年，大批知识青年已经返城，中国城镇人口达到1.91亿人，占世界城镇人口比重仅为10.76%，明显低于中国总人口占世界总人口的比重（为22.2%）。

上世纪80年代，中国农业改革的启动推动农村工业化的进程，城乡二元结构开始打破，形成了新的三元结构，即乡镇企业异军突起，到80年代中期，已有八千万农民转入或部分转入非农产业。④农村与城镇经济一体化在加快发展，农民进城务工大势所趋。

1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，规定农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。这是允许农民进城的“黄灯阶段”，开始告别此前长达26年的不允许农民进城的“红灯阶段”。

不过，这一“黄灯阶段”也经历了十几年。由于农村人口生育率下降，以及农村劳动力和人口不断向城镇转移，农村总人口年平均增长率明显下降，并进入零增长。到1995年，农村总人口达到历史最高峰，为8.59亿人，而后开始逐年减少。1999年中国农村就业人数达到峰值，此后开始转入下降阶段。

进入21世纪，开始进入所谓的“绿灯”阶段，不过这也是一个时间比较长的渐进过程。2000年10月，中共十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出，积极稳妥地推进城镇化，转移农村人口。发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。2001年3月，国家“十五”计划首次提出“五年转移农业劳动力达到4000万人”宏观调控的主要预期目标之一。为此，同月国务院颁布《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。由此，中国进入工业化与城镇化加速阶段。与此同时，非农产业就业比重超过了农业就业比重，这是中国工业化进程的重大转折点。2005年，中国农村总人口降至7.45亿人，中国告别了农村总人口世界第一的帽子。2005年10月，中共十六届五中全会提出了促进城乡协调发展战略，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，完善户籍和流动人口管理办法。2006年3月，国家十一五规划首次提出“五年内城镇化率提高4个百分点”，同时又提出了“五年转移劳动力4500万”的预期目标。

到2010年，中国农村人口降至67113万人，占全国总人口的49.95%，这意味着中国以农村人口为主的社会转变为以城镇人口为主的现代化社会转折点的出现。2011年3月国家“十二五”规划再次提出“城镇化率提高四个百分点”的核心目标，还提出了健全城乡居民的社会保障体系目标，如新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点。这些目标人群都包括了农民工。

2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。