现代政府治理新趋势：整体政府跨界协同治理（2）

不同的实践模式

协同治理模式。英国1997年开始的协同治理改革，充分利用了公共部门和私人部门的优势，在不取消部门界限的情况下，按照共同目标的指引实现了政府跨部门的“上下”、“左右”和“内外”合作。改革的重点不仅通过设立政策中心、绩效与创新小组、管理与政策研究中心等直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构以及各种特别委员会，进一步实现了决策统一，而且通过《公共服务协议》，在内阁、政府各部门和执行机构之间实现了战略方向和组织目标的有机整合。另外，通过框架性文件和独立委员等制度安排，实现了大范围的组织整合，通过观念更新、合作意识增强、新的参与机制和适当的人员招聘及培训实现了全面的文化整合。与以往的改革相比，协同治理改革一是反对政府退却，主张某种程度的政府回归；二是提倡多元合作，创建新的组织类型、寻找新的跨组织合作途径、建立新的责任机制和激励机制、提供新的服务供应方式；三是强调决策统一、目标整合；四是突出信任，建立新的绩效管理制度，更加注重公共服务的整体性成果；五是力求以公民需求为导向，在协调、整合和责任机制下，运用信息网络技术对碎片化的治理层级、功能、信息系统进行有机整合，在整体政府的视角下为公民提供无缝隙服务。（英国政府FEMA平台是协同治理的典型实例）

整体治理模式。澳大利亚整体政府建设由来已久，其特点就是重视实现跨越组织界限的共同目标，反对在组织内孤立作战，认为在采用整体政府模式的时候，应该认真考虑建立支持性文化和技能基础；建立适当的治理、预算和责任性制度框架；最大程度地提升信息互通能力，提高个人和社团的参与能力，建设快速有效应对新兴问题和未来危机的能力。整体治理强调宽度（“整体”）和政府（特别是内阁和部委），强调宏观决策协同、中观政策协调和微观政策执行或服务提供的有机整合，特别是在发挥中央政府作用和大部门体制建设方面经验丰富。在发挥中央政府作用方面，澳大利亚于1992年成立了由联邦总理和各州州长、地区首长共同组成的政府理事会（COAG），通过政府间协议制度以及部长委员会和国家评估监管这两个机制推动改革，有利于国家治理体系的整体建构和国家改革政策的协调推进。1997年成立的联络中心（Centrelink），曾是澳大利亚整体治理的成功典范，为了满足行政改革要求，适应民众服务需求，澳大利亚政府2011年又重新组建了一个综合性部门——人类服务部（DHS），将国家所有公民服务全部汇聚于此，搭建出庞大的内、外联结的跨部门治理结构。这种将所有服务集中于同一个政府部门的做法，不仅可以减少以往结构分散的资源浪费和协调成本，贴近公民生活和实际需要，合理整合和配置服务资源，还能实现决策与执行的政令统一，加大行政监管力度，提升政府整体治理效力。

横向治理模式。加拿大提倡协作性联邦主义，强调各级政府是相互平等的伙伴。横向治理重点集中在联邦政府内的横向性，尤其重视中央机构的作用，提出利用横向管理进而是横向治理的方式，针对共同的问题寻找集体的解决办法，并在行政层面实现更多的合作与和谐。横向管理是跨越组织界限的协同合作，可以发生在一个组织的各个层面，也可以通过共同的目标和共享的文化，将来自不同组织和职业背景的人集合进各种不同的团队和网络，在实践中注重发扬团队合作精神、共享领导力、开发共同文化和建立充分信任。横向治理是一种伞的概念，可以涵盖大量政策开发，服务供应问题以及管理实践，可以在各级政府之间、一个部门或机构部门单位之间、多个部门或机构之间产生，还可以在公共部门、私人部门和志愿部门之间发生。它用协作、协调取代了等级性领导，在决策和成果方面实行责任共享，愿意通过共识精诚合作；其特点是在等级制中通过网络开展合作，通过内部相互依赖性而不是权力关系进行合作，通过谈判而不是控制进行合作，通过推动而不是管理开展合作。横向治理比较突出的典范实例是跨部门协同的绩效监督与责任机制建设。

协作治理模式。美国的私有化和分权化程度一直以来就很高，所以针对因政策不一致和执行机构分散化而造成的政府机构执行不力和监管吃力等困境，美国整体政府和跨部门协同的改革重点是在进一步的市场化和民主化进程中，强调所有利益相关主体集体参与决策、执行和监督，在综合复杂性问题上突出跨部门、跨地区、跨领域的协同合作，逐渐形成了多元共治的协作性管理或协作治理模式。协作治理是为了回应自上而下的执行失败以及监管的高成本和政治化而逐渐产生的，它是一种对抗利益集团多极化和管理主义责任失灵（特别是专家权威受到挑战）等问题的替代方法，是民主制度下的政府管理新范式。这一点在美国国家海洋政策的制定与推行中略见一斑。美国总统奥巴马于2010年签发行政命令，成立了国家海洋理事会在全国统一推行国家海洋政策。国家海洋理事会是一个二元首长制的代表级委员会，在总统的直接领导下主要负责履行协同决策和系统执行两项职能，力求在协作治理过程中实现最高层领导的权力平衡，更好地促进跨部门协作与协同。国家海洋协作治理架构中不仅包括治理协调委员会、咨询专家委员会、国家信息管理系统平台以及各种伙伴关系，还专门成立区域规划办公室，负责与政府、企业、社会和专业团体建立广泛的跨界协作网络，从整体协作治理的角度，共同解决政府面临的海洋生态建设与保护问题。

综上，整体政府跨界协同治理不仅在治理设计上注重正式结构的刚性严格，也强调非正式结构中相关利益主体的广泛参与和磋商，依靠人员间和组织间的诚信关系，在一致同意的基础上开展跨部门合作，但在实践中采用的都是正式和非正式相结合的混合结构，按照不同层级的职能特性、任务要求和资源组合需要，在正式结构和非正式结构的种类和数量上进行灵活搭配。此外，跨部门协同过程并不是各发展阶段的线性组合，而是一个循环往复的动态发展过程，需要各阶段要素之间按照环境变化灵活互动，在不断建设和持续学习的过程中予以完善。成功的跨部门协同治理需要领导力，需要适应参与者的情绪变化以及政治环境的变化，需要持续不断的信任文化，需要共同的承诺和理解，需要扎根于原有组织的利益、任务和资源，需要有效的绩效问责机制。