中国首都圈的综合发展能力和协同治理水平测度

【摘  要】首都圈是中国都市圈现代化发展战略的核心标杆,  对于构建京津冀城市群协同发展空间框架的组织基础具有不可比拟的战略意义。采用聚类分析、空间识别和数据分析等方法, 并构建评价指标体系, 对首都圈综合发展能力和协同治理水平进行了科学测度与比较。结果发现, 在全国28 个都市圈中,  首都圈的综合发展能力处于第一梯队,  但协同治理水平较低,  存在着区域发展要素分布不均、产业分工落差大、公共服务不均等、城镇体系失衡等问题。有鉴于此, 需加快推进首都圈区域交通设施一体化建设,  强化创新资源互联互通和开放共享,  完善核心城市公共服务向周边延伸布局,  构建网络化区域城镇体系。

【关键词】首都圈;  发展能力;  协同治理;  水平测度

一、引言

当前, 都市圈和城市群是集聚发展要素和支撑区域经济高质量发展的主要空间载体, 尤其是都市圈, 其培育有利于形成新发展格局[1]。作为跨行政区的经济地理区域, 都市圈已逐渐成为中国新时期经济活动的高级空间组织形态,  是“城市群—都市圈—大城市”城镇化空间组合链条中的关键一环。[2] 根据《北京市国民经济和社会 发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标纲要》, 为了全面落实并纵深推动京津冀协同发展战略, 在十四五期间, 加快建设以北京为“核心辐射带动”的现代化首都都市圈,  已成为提升京津冀城市群影响力和竞争力的重要手段, 这是尊重区域经济发展客观规律的必然选择。“十四五”规划指出, 必须从交通一体化、生态环境协同治理、产业协作、公共服务合作等方面优化资源配置、强化功能互补。这标志着, 首都圈建设为推动形成更紧密的区域协同发展格局提供了核心构架。因此, 客观、全面地分析评价首都圈综合发展能力与协同一体化水平, 分析存在的问题 并提出有针对性的政策建议, 对于提升区域核心竞争力 、促进京津冀协同发展具有重要意义。

目前,  国内已有一些研究从不同维度对城市群或都市圈的发展能力或协同发展水平进行了测度与评价。毛广雄和曹蕾从中心城市凝聚力、发展总量、发展质量和发展流量四个维度构建了基于都市圈功能特征评价的指标体系。[3] 季斌等则 从成长实力、成长潜力、成长基础和成长环境四个角度构建了都市圈成长能力评价指标。[4] 高汝熹等构建了基于AHP模型的都市圈竞争力指数, 并将指数分为发育指数、绩效指数和实力指数分别进行分析。[5] 尹稚等通过都市圈发展水平、中心城市贡献度、都市圈联系强度和都市圈同城化机制四个一级指标, 构建了都市圈综合发展质量指标体系。[6]宋盛楠从空间联系一体化、产业结构协同度和商贸合作一体化三个维度对都市圈一体化发展程度进行了测度。[7]

本文认为,  已有关于对都市圈发展进行综合测度的研究存在以下需改进的方面: 第一, 研究多为关注都市圈经济发展或者一体化的某一方面,  在理论上缺乏统一的逻辑分析框架, 实证上缺乏对都市圈综合发展实力和协同治理水平的综合测度与比较。事实上,  在当前京津冀协同发展迈向纵深阶段的时刻, 不仅需要关注都市圈经济的综合实力,  亦需要关注区域社会福利水平和突发事件风险防范能力, 以及区 域协同网络化的发展趋势。[ 8- 9] 第二,  已有的都市圈评价指标体系中,  有关个体发展的评价指标较多, 但缺乏对都市圈内部发展协同质量的评价。此外,  实证测度方面多为官方宏观统计数据, 数据来源较为局限,  无法充分衡量都市圈内部的异质性差异。

为更好地打造首都圈新增长极,  本文分别构建了都市圈综合发展能力和协同发展的理论分析框架, 充分将宏观统计数据与大数据和微观调查、手工搜集整理等多维数据相结合,  从综合发展能力与协同治理水平两个维度,  构建了首都圈测度评价指标体系, 并将其与全国28个都市圈评价指标结果进行对比分析,  透视首都圈的发展优势与面临的挑战,  从而提出针对性的政策建议。

二、都市圈综合发展和协同治理的测 度框架与指标体系

(一) 都市圈综合发展能力的测度指标

本文提出的分析框架将都市圈综合发展能 力划分为四个维度:  资源要素集聚能力、 中心城市辐射带动能力、突发事件应急能力和社会福利保障能力。其中,  资源要素集聚能力为基础层, 中心城市辐射带动能力为核心层,  突发事件应急能力为潜在层,  社会福利保障能力为结果层。 四项能力层层递进,  相互耦合,  具备显著的逻辑关系。

具体而言,  资源要素集聚能力反映都市圈对要素的吸引能力。要素集聚是任何区域尺度下经济发展的逻辑基础,  该能力是综合发展能力评价体系的物质基础。 中心城市辐射带动能力反映都市圈中核心城市对都市圈内部资源配 置和优化组织的能力。在实现要素集聚的基础上, 通过核心城市对资源的配置和能力优化, 实现都市圈内部各城市的协调发展是都市圈发展的核心逻辑。 因此,  资源要素集聚能力是综 合发展能力评价体系的核心表征。突发事件应急能力用来衡量都市圈预防和应对外生突发紧 急事件的水平。科学先进的管理能力可以帮助都市圈预防和抵抗潜在的风险,  保证都市圈具有较高的发展韧性。因此,  突发事件应急能力是综合发展能力评价体系的潜在特质。社会福利保障能力用来衡量都市圈对地方居民的社会福利保障水平。都市圈发展的终极目的是保障居民享有高质量生活,  针对弱势群体的福利保 障是都市圈发展水平的重要标志,  因此 ,  社会福利保障能力是综合发展能力评价体系的结果体现。综合上述分析,  本文制定都市圈综合发展能力分析框架图(图1),  并据此确立了都市圈综合发展能力评价体系( 表 1) 。

(二) 都市圈协同治理水平的测度指标

基于都市圈协同发展的内涵、理论依据和核心动力机制, 本文提出了都市圈协同发展的基本理论框架,  即“统筹区域三生空间子系统、强化四元协同要素体系的统一和重点关注八大支撑领域的逻辑链条环节”,  以此奠定都市圈协同治理评价的理论基础(图2) 。都市圈作为一个跨边界、多尺度的空间地理区域,  统筹 “三生”空间的融合互促发展关系,  实现区域内生产、生活和生态的动态调节匹配,  是区域空间优化和协同发展的重要保障。同时,  都市圈的协同治理须以连通性为先行目标、互补性为核心动力; 政府统筹与政策引导作用为核心保障; 区域整体福利为最终愿景。在此基础上,  重点关注交通设施协同、统一市场建设、产业分工协作、协同创新合作、公共服务协同、城乡融合协同、生态环境协同和统筹协调发展等八个核心环节(图2) 。

结合都市圈协同发展的相关研究、历史现 状及理论分析框架,  遵循科学性和可操作性相结合、前瞻性和现实性相结合、 国际性与地方 性相结合的原则,  本文建立了都市圈协同治理水平的评价指标体系(表 2) ,  其中涵盖8个一级指标、21个二级指标、28 个三级指标。

本文关于都市圈综合发展能力和协同治理 水平评价指标体系中的权重,  是经多位行业领域专家打分(之后又对每个指标的参数进行归 纳整理) ,  并对各指标的相对重要性进行反复评估确认与计算所得。为消除量纲便于比较, 首先对每个指标进行标准化处理,  然后对各指标进行加权平均得到分项指数,  并结合权重合 成综合发展能力和协同治理水平总指数。

三、首都圈综合发展能力与协同治理水平测度与比较分析

(一) 首都圈的范围界定与综合排名

首先, 基于手机信令大数据、高德地图等数据来源和工具,  对都市圈中心城市的规模等级进行区分, 然后基于通勤时间圈域来划定外围区域城市, 对都市圈的区域范围进行界定。以华夏幸福产业研究院数据为基础,  本文识别了全国 28 个都市圈中心城市。其中,  核心圈层人口大于 1000万人以上的8个( 将其定义为Ⅰ型城市等级) , 500 万人至 1000 万人的13个 (将其定义为 Ⅱ型城市等级) ,  300 万人到 500万人的7个(将其定义为Ⅲ型城市等级) 。在确立的28个中心城市的基础上,  依据都市圈通勤的圈域半径来确定都市圈所涵盖的外围区域城市。运用高德地图及移动通信手机信令等大数据, 对都市圈的核心圈(主城区)、城市圈(1小时通勤圈) 和辐射圈(2小时通勤圈)的范围做进一步细分。考虑到数据的可得性和可操作性,  以2小时通勤圈为基本标准, 将地级市主城区在辐射半径范围内的城市的下属区、县等 均统一纳入都市圈的空间范围,  最终识别出每个都市圈所包含的主要地级市。 中国首都圈的核心城市—北京,  属于Ⅰ型城市等级,  外围城市主要包括张家口市、廊坊市、保定市、天津市等。最后,  经过数据标准化合成了首都圈综合发展能力指数与协同治理水平指数,  并进 一步细化获得首都圈各指标在28个都市圈的相对排名(表 3) 。

总体上来看,  首都圈的综合发展能力处于第一发展梯队, 在全国28个都市圈排名第4位, 其中,  资源要素集聚能力、中心城市辐射带动能力和突发事件应急能力分别排名第4位、第3位和第2位,  但社会福利保障能力排名第13位。从首都圈协同治理水平及分项维度指标来看, 其协同治理指数在全国排名第16位, 在总共8个细分核心支撑领域中,  中国首都圈有6个维度均处于中下水平。

(二) 首都圈综合发展能力测度与比较分析

总体而言,  中国都市圈的资源要素集聚能力指数水平呈现显著差异, 整体上表现为由东向西逐步衰减的梯度格局。根据资源要素集聚能力指数总指标计算评价结果, 首都圈、广州都市圈、深圳都市圈、上海都市圈的得分均在60分以上,  属于第一梯队。第一梯队都市圈的表征包括中心城市规模等级高、辐射范围广、城市体系相对完善、投资规模与政策支撑力度大等。但从全国28 个都市圈的测度结果看,  中心城市辐射带动能力和中心城市资源优化配置能力指数得分的内部分化非常明显, 有20个都市圈的该项得分均低于全国平均水平, 说明中心城市的辐射带动能力和资源优化配置能力制约着都市圈综合发展能力的提升。作为由核心城市引领带动的地域空间组织形式 , 都市圈必须实现中心城市在产业、创新、交通、市场等方面与外围城市的融合发展, 形成专业化的分工模式和一体化的市场运行机制逻辑。

具体从各子维度分别测度首都圈的发展排位 , 得到以下四点发现。

第一, 首都圈的产业发展能力排名第5位。从分项指标来分析, 人均GDP与规上工业企业数量得分较低, 导致首都圈的排名差强人意。原因在于, 一方面, 首都圈内部的产业发展差距较大, 协同程度不高; 另一方面, 都市圈外围城市在北京市疏解非首都功能的大背景下, 无法有效承接资源,  造成都市圈的工业企业外流,  限制了首都圈的协同发展。对全国都市圈人均 GDP进行计算后发现,  都市圈的产业发展情况与经济表现基本相符。但值得注意的是,  其中首都圈仅排名第 9 位,  与北京市的产业发展实力不符 , 其根本原因则在于,  首都圈内部地区间的产业发展差距过大,  外围城市无法顺利地承接核心城市的相关产业转移,  从而降低了首都圈的整体人均GDP水平。

第二, 在人口吸引力方面, 首都圈具有显著优势。周围的石家庄、天津等大都市均依托北京吸引了一定规模的人口迁入。在科技创新能力方面, 首都圈的科技创新能力得分为75. 08, 位居首位。首都圈不仅在创新企业主体、科技企业孵化器、国家级实验室等指标上具有明显优势,  同时在发明专利产出、数字经济和数字技术方面也发展较好。首都圈拥有80家属于头部创新企业的独角兽企业, 位居全国第一位。在资本承载能力上, 首都圈排名全国第5位 , 上市企业数量和金融开放程度表现较好, 但新增风险投资和新增外来法人投资表现相对欠佳。

第三, 首都圈在中心城市辐射带动能力上排名第3位; 核心城市北京的资源配置能力指数在全国排名第2位, 尤其是中心城市的首位度指标非常高。不过, 在中心城市联系外围城市能力方面, 首都圈在高铁班次密度、经济联系、城市流强度等指标上均跌出第一梯队, 说明首都圈目前以核心城市的要素集聚为主,  中心城市与外围城 市间的联系不够紧密,  区域协同发展格局的形成仍有较大发展空间。

第四, 在社会福利保障能力方面, 首都圈在社会保障、公共服务和社会福利三个指标上均处于中下游水平, 这意味着, 首都圈区域综合性的社会福利保障实力与综合发展实力的排名极不匹配 ,  区域核心与外围地区的落差过大。在突发事 件的应急能力上, 首都圈和广州都市圈位列全部都市圈综合得分的第2位与第3位, 突发事件应急能力综合得分为63. 36和62. 20,  主要缘于这两个都市圈均具备较为突出的突发事件事中处置能力(首都圈和广州都市圈的事中处置能力指数分别为 86. 26 和 94. 51) 。

(三) 首都圈协同治理水平测度与比较分析

第一, 在交通设施协同方面, 首都圈公路密 度指标得分仅为41分, 这是因为首都圈内部公路连通性较差, 大量车流在少数干道汇集, 进一 步加剧了路网拥堵,  降低了通行效率, 路网结构亟待改善。在高速公路密度指标上, 首都圈指标得分仅为40分, 公路系统的问题在高速公路系统同样存在。此外, 从高铁互通系数看, 首都圈 高速铁路系统在北京枢纽南北分隔, 导致张家口市无法接入北京市以南的高铁网, 保定与廊坊两市间也缺乏东西走向的高铁通道。

第二, 在统一市场建设上,  与上海都市圈、 广州都市圈、深圳都市圈相比, 首都圈的统一市场建设得分排名最低(29分), 这是由于其分项指标市场一体化指数较低, 导致总体评价表现不佳, 说明首都圈城市间的市场分割程度较高,  区域市场一体化的推进亟待重点突破。当前, 多数都市圈内城市间的竞争关系大于合作关系,  区域之间存在着不同类型的障碍, 影响了要素市场流动和市场机制作用的发挥。此外, 在产业分工协同上,  由于投资联系协同度和产业结构协同度两项指标排名落后, 尤其是投资联系度较低, 首都圈整体表现不佳。其根源可能在于, 北京市与外围城市的发展差距过大, 资金没有合适的流向, 而适宜投向周边城市的产业又相对初级, 在北京市的产业中占比较少, 导致北京市与首都圈外围节点城市之间的产业分工联系与产业承接转移不畅。

第三, 在协同创新合作上, 首都圈的全国位 次排名相对较高, 但与上海都市圈、广州都市圈、深圳都市圈等功能外向、市场成熟的都市圈相比, 总体得分仍然较低(37 分)。其主要原因在于, 首先, 首都圈区域内城市间的科技创新机制不完善, 企业、政府、科研机构、中介机构等组织之间的协同创新网络发育不成熟, 造成协同创新产出较低。其次, 首都圈内外围城市的节点中心地位不突出, 一定程度上限制了核心城市创新策源地与周边城市共享创新资源, 特别是在国家级研发中心、企业技术研究中心、中试基地等 联合开展技术攻关与成果产业化方面, 诸如新型研发机构、科技创新联盟组织开展跨区合作和成果共享的机制非常不健全。

第四, 在公共服务协同上, 首都圈的协同程 度相对较低, 从二级指标分项来分析,  当前在教育均等化、医疗均等化和社会保障均等化3项2级指标中, 首都圈均滞后于上海都市圈、广州都市圈和深圳都市圈 , 绝对数值的差距相对较大, 且细分指标教育均等化中的小学、中学密度均存在着较大落差。在城乡融合协同方面, 城乡融合协同的总指标计算结果表明, 上海都市圈、深圳都市圈的城乡融合协同优于首都圈, 尤其是上海都市圈的城乡融合协同水平明显占优。在指标值上, 上海都市圈的协同水平指数高于广州、北京、深圳三大都市圈的两倍。

第五, 在生态环境协同方面, 首都圈城市的相关环境数据, 如张家口市的工业固体废弃物综合利用率、资源消耗比值等数据远远落后于其他周边城市和地区。张家口工业固体废弃物综合利用率仅为57. 93%,  而核心城市北京的综合利用率为 90%以上。在资源消耗协同水平一项中, 北 京、张家口、廊坊、保定的指标值分别为1%、12%、20%、14% , 这充分显示出首都圈在生态环境协同及产业优化升级过程中存在着显著的污染转移现象, 而目前却缺乏跨区域协同治理的有效政策。

第六, 在统筹协调合作方面, 首都圈和深圳都市圈的统筹协同发展指数值分别为85和70, 统筹协同发展水平虽略低于广州都市圈和上海都市圈, 但在全国都市圈中仍位居前列。这表明, 首都圈在统筹规划与政策协作方面的协同程度较高, 尤其是针对京津冀的协同发展目标,  已经制定了有针对性的区域发展战略和实施规划, 相应 地也配套了城际列车互通、公交出行一卡通等跨行政区划的交通出行便利政策, 为提升首都圈内城市间的通勤效率提供了政策支持。

四、首都圈综合发展与协同治理中的主要问题

(一)区域核心要素分布不均

目前, 制约首都圈可持续发展的突出问题之一在于,  区域内部协同发展不力。基于前述分析结果可知, 尽管首都圈在综合发展能力上位列第 一梯队, 但在交通设施协同、统一市场、产业协同和公共服务协同等维度上均处于较低水平。例如, 首都圈在城际高铁班次密度指标上的得分仅为35分。具体地, 北京—保定方向城际功能相对发挥较好, 日均高铁班次在60对左右;  北京—张 家口方向的京张高铁新近开通, 班次仍处于培育期; 而廊坊处于京沪高铁干线通道上,  由于距离北京太近, 城际功能受干线通道运能制约, 绝大多数高铁通过不停车, 日均班次仅在20对左右。此外, 首都圈的职住平衡问题最为突出, 根据滴滴出行数据测算, 北京市的出行半径达到了31. 7 千米, 在全国排名第一(表4) 。

在协同创新方面,  由于科研院所、高校、 高科技企业大量集中于北京, 北京的资源条件、技术环境与河北、天津形成了巨大的差异, 首都圈的核心城市北京的高新技术企业几乎是外围城市的数百倍。且数据表明, 外围城市的合作发明专利数量明显不足, 特别是河北省缺乏一系列承接北京功能的配套设施、人才与技术, 导致在首都经济圈建设中疏解北京过载经济职能的重任难以转移至津、冀, 尤其是河北省。由于创新资源高度集中在北京,  北京与创新资源缺乏的津冀之间的跨区域技术合作变得困难重重, 北京的创新技术转移转而流向更远的东南沿海地区的发达城市。

(二)区域产业分工落差过大

在产业分工协同方面,  在全部28个都市圈中, 核心城市对核心城市的投资联系金额平均而言是核心城市与外围城市投资联系金额的83. 4倍。然而, 其中差距最大的就是首都圈, 该比例达到了226 倍。这充分表明, 在都市圈产业协同过程中, 城市间的相互投资联系协同明显不足。当然 , 由于资金的投入和使用具有规模效应, 会在空间上形成集聚的现象。但过度集中的投资将不利于外围城市的产业结构优化升级, 影响区域经济的平衡与可持续发展。究其原因, 这可能是由于, 一方面核心城市的资金在外围城市难以找到合适的投资方向和目标; 另一方面,  由于有投资能力的大型企业和投资机构主要集聚在超特大型的核心城市, 外围城市也极少向其他外围城市和核心城市进行投资, 这就造成核心城市与外围城市之间投资联系过少的现象。即使在给定的产业结构下, 过少的投资联系也将阻隔核心城市向外围城市的技术和知识溢出, 从而使得首都圈内的环京地区承接产业不足。

(三)区域公共服务极不均等

公共服务区域不平衡是首都圈发展的另一个重要挑战。在首都圈梯度辐射的三大圈层中, 教育资源、医疗卫生、生活服务等公共资源主要集中在首都圈的核心圈层,  而外围圈层中的公共服务供给数量明显不足。根据华夏幸福产业研究院的数据, 首都圈94%的三甲医院集中分布在核心圈中, 这说明核心优质医疗资源集中在城市核心圈层。 同样地,  从教育文化资源来看, 首都圈的幼儿园、高等院校、 图书馆分别有36%、64%、49%的比例布局在核心圈层, 另有 40%的小学、47%的中学也分布在城市核心圈层中。再者, 社会保障的跨城市管理与社保卡通用存在障碍也是一大难点。 由于目前中国还有 30%的地区不支持社保卡全国通用, 这种公共服务的空间失配格局使得人口、产业与城市功能的联系呈现“割裂”状态。

(四) 城镇空间分布体系失衡

首都圈目前的核心优势在于要素集聚吸纳能 力突出, 尤其是集聚了大量科技创新及现代服务业等高精尖产业, 且跨区统筹机制建设也较为完善。但是, 首都圈在城镇空间体系上存在着失衡问题, 这严重制约了区域内部的城市空间功能分工。经过数据统计, 首都圈的城市功能和经济活动高度集中在核心圈层(GDP占 比超过 65%)。 同时, 相比东京都市圈和上海都市圈，首都圈缺乏重要的节点性城市, 尤其是外围的次节点性城 市和微中心明显不足(表5),  尚未形成“核心城市—节点城市—次节点城市—微中心”的网络化城镇体系。事实上, 这种城镇体系的失衡容易造成“一城独大”的情形,  不利于不同规模城市间的网络化分工合作与“规模借用效应”的发挥 ,[3] 从而制约了首都圈的综合发展能力提升和区域高质量一体化发展。

五、中国首都圈未来发展的对策建议

(一) 加快推进首都圈的区域交通设施一体化建设

借鉴国外代表性都市圈(如东京都市圈等) 的城际轨道系统建设经验, 中国首都圈应加快建设更适合中短距离城际通勤的时速在200千米/小时内的快速铁路系统,  增加大运量、高密度的城际客运服务,  同时完善其与城市公共交通系统的换乘衔接,  缩短“门到门”通勤总时间。此外, 还应加强与国家铁路系统合作,  争取利用既有高速铁路和高标准普速铁路系统, 进一步挖掘其服务北京首都都市圈城际通勤客流的潜能。另外, 应依托现有区域快线和市郊铁路, 重点推进落实京唐及京滨城际铁路,  以及铁路客运和货运外环线建设,  推进北京与张家口、廊坊市、保定市的交通线路衔接,  推动环京地区的职住平衡,  促进交通同城化发展, 打造轨道交通体系快捷高效的首都都市圈。此外, 应在首都都市圈的新建交通基础硬件设施中嵌入高技术应用,  如在道路设施中覆盖 5G 网络、安装传感设备;  对道路通行状况进行实 时监测;  或通过大数据积累对交通基础设施的运行状况与效率进行科学研判,  为综合提高首都都市圈的互联互通水平提供信息参考和可行建议,  打造智慧交通的首都都市圈。

(二) 多渠道强化创新资源的互联互通和开放共享

首都都市圈协同创新的关键在于促进技术、人才、信息、资金等创新要素的跨区流动和多元共享, 具体可从以下四个方面推进: 第一 , 应加快清理首都圈内各城市之间的市场壁垒, 特别要加快推进劳动力市场、技术市场和金融市场的一体化整合, 加速中心城市创新资源与周边地区双向流动, 积极推进国家实验室、科技创新中心、中试基地、公共技术服务平台、大型科研仪器设备等创新资源的互联互通和开放共享。第二, 应搭建首都圈协同创新的共同体平台, 鼓励创新型企业、高校和科研机构共同建立产学研协同创新联盟, 并鼓励支持各类科技创新联盟组织开展各类创新论坛、科技创新需求对接活动、区域创新议题设计活动等。第三, 应围绕重要战略性技术创新领域, 开展联合技术攻关行动。鼓励支持首都都市圈内各重要城市基于各自特色优势, 共同承担国家重大科技专项和区域科技专项的创新活动。第四, 应构建首都都市圈的跨区域协同创新网络建设。在创新要素的循环流动中, 应强化不同主体之间的交互网络联系, 识别城市在首都都市圈网络关系中的节点位置和承担的角色, 注重通过互信互惠的正式关联和非正式关联的连接, 充分发挥现阶段首都都市圈中心城市与诸多其他中小城市的结构洞作用,  以提升整个创新网络的运行效率。

(三) 提升首都圈外围圈层的产业吸收和承接能力

首先, 在疏解非首都核心功能的产业目标基础之上, 应构建多层级、立体化的产业空间载体体系。一方面, 依托示范区、微中心等建设, 加 强保定、廊坊等核心节点城市的要素集聚力; 另一方面, 推动创新链、产业链、资金链、供应链和价值链的协调联动, 增强城市的产业发展配套能力。同时, 应加强与产业紧密相关的人才培养和原材料供应链的建设, 确保区域间产业承接和产业合作发挥显著效果。其次, 应优化合作开发机制 , 探索产业合作新模式。应通过进一步完善地方政府之间的组织协同机构建设, 建立顺畅的产业承接渠道, 丰富产业承接手段。除了通过产业承接政府驱动的“硬机制”和“软机制”,  建立起基于市场力量推动的合作机制, 还要打造产业合作开发平台, 实现产业承接的平台化、机制化和常态化, 积极拓宽承接来源。

(四) 大力完善核心城市公共服务向周边延伸布局

首先, 应继续深化京津冀公共服务协同一体化发展的共建共享机制。按照“统一规划、统一 政策”的原则, 不断加强北京的教育、医疗等公共服务功能向首都都市圈的外围城市延伸布局。一方面, 基于常住人口规模的配置原则, 为一些人口规模较多的县、市、镇, 按照城市标准配备医疗资源及三甲医院、养老机构、中小学等服务设施。另一方面, 推进北京与其他城市开展诸如远程医疗、紧密型医疗体、专科联盟等多层次的医疗合作模式; 鼓励有条件的中小学和三级医院推进集团化办学办医, 开展远程教学医疗和医护人员异地交流, 支持中心城市三级医院异地设置分支机构; 推动区域内病历跨地区、跨机构互通共享 ; 推动医学检验、检查结果跨地区、跨机构互认; 名家、大医疗机构的共建和资源共享开放。此外, 应在首都都市圈内鼓励城市间基于产业链相配套的中高职学校和相关的人才紧缺专业实现跨区域贯通招生, 从而将产业功能与教育功能有序衔接。

(五) 科学构建首都圈的区域城镇网络化框架体系

当前, 首都都市圈的城镇体系以“核心—腹地”模式为代表, 整体上尚未向分工合理、优势互补的“枢纽—网络化”城镇体系转变。因此, 为了更好地提升首都都市圈的综合发展实力与竞争能力, 需要重点强化次核心城市、节点城市和微中心城镇培育。首先, 基于交通网络联系、产业分工与人口通勤的基本客观规律, 应持续强化金融、商贸、总部经济等高附加值产业在中心城市集聚 , 做大做强做优核心城市; 其次 , 应积极探索首都都市圈的区域城镇体系规划, 将次核心城 市、节点城市、次节点城市的优化提升上升为重点目标, 布局研发型机构、轻型制造、市场营销、 孵化中试等小规模高价值生产、服务环节产业等,  加快提升其枢纽地位与产业配套支撑能力; 再次,  应高标准高起点推动微中心建设的规划编制, 在职住平衡的基础之上, 加大临空经济、康养服务、新区新城、特色小镇等微中心建设, 重点承接教育、科研、医疗等产业功能, 这也是首都北京非核心功能疏解的有效抓手。最终, 应促进首都都市圈形成功能互补、有机联系的“中心城市—节点城市—次节点城市—微中心”城镇网络空间体系。

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[5]  高汝熹 ,  罗守贵.  论都市圈的整体性、成长动力及中国都市圈的发展态势 [J] .  现代城市研究 ,2006(8) : 5- 11.

[6]  尹稚等 ,  中国都市圈发展报告2018[ M] .   清华大学出版社, 2019 :  102- 103.

[7]  宋盛楠.  都市圈一体化下区域协调发展绩效评价 [J] .  江淮论坛 , 2021(3) : 61-68.

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【作者简介】 陆军(1971—) ,  男,  山东招远人, 北京大学政府管理学院副院长, 教授, 博士; 毛文峰(1993—) , 男, 湖南邵阳人 , 北京大学政府管理学院博士研究生。

【基金项目】国家自然科学基金面上项目(42171174)—规模借用驱动中国都市圈多重循坏网络与治理优化研究。